Lutte contre la précarité énergétique

Le Lundi 5 décembre 2016
La réduction de la précarité énergétique constitue un enjeu majeur de la politique énergétique. Les leviers d’actions sont de deux ordres :
. traiter les causes en agissant sur la consommation, notamment au travers de la performance énergétique des logements ;
. proposer une aide au paiement de la facture énergétique pour les ménages en situation de précarité, notamment par les tarifs sociaux et, à l'issue de l’expérimentation en cours, par le chèque énergie.

L’état de la précarité énergétique en France

Définition législative de la précarité énergétique

La loi du 10 juillet 2010, dite loi Grenelle 2, énonce une définition légale de la précarité énergétique :

« Est en situation de précarité énergétique [...] une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’habitat ».

Indicateurs proposés par l’observatoire national de la précarité énergétique (ONPE)

L’observatoire national de la précarité énergétique (ONPE) a été mis en place le 1er mars 2011 afin de disposer d’une connaissance fiable et partagée du phénomène de précarité énergétique.

L’ONPE a présenté en septembre 2014 son premier rapport, dans lequel il propose un panier d’indicateurs pour mesurer la précarité énergétique :

  • le taux d’effort énergétique (TEE)

Il s’agit de l’indicateur le plus fréquemment utilisé en France : tout foyer consacrant plus de 10% de son revenu aux dépenses énergétiques est considéré en situation de précarité énergétique.

Comme certains ménages peuvent consacrer plus de 10% de leurs revenus à leurs dépenses énergétiques sans pour autant être en situation de difficulté financière, l’ONPE ne retient, parmi les ménages qui répondent à ce critère, que ceux qui appartiennent aux 3 premiers déciles de revenus (les 30% de Français les plus pauvres). 2,72 millions de ménages en France se trouvent dans cette situation, sur la base de l’enquête nationale logement de 2006.

  • l’indicateur bas revenus, dépenses élevées (BRDE)

Selon ce nouvel indicateur, inspiré de récents travaux britanniques, les ménages sont considérés en situation de précarité énergétique à une double condition : leurs revenus sont faibles (inférieurs au seuil de pauvreté) et leurs dépenses énergétiques sont élevées (supérieures à la médiane nationale). Ils sont 3,42 millions dans ce cas en France

Toutefois, les indicateurs TEE et BRDE se heurtent à la difficulté de rendre compte des comportements de privation de certains ménages, confrontés à d’autres dépenses obligatoires, notamment de logement.

  • le ressenti de l’inconfort, un indicateur du froid

L’ONPE retient donc un troisième indicateur, subjectif, portant sur la sensation de froid exprimée par les ménages. Ils sont 1,29 million dans ce cas.

En réalité, ces 3 indicateurs se recouvrent partiellement, comme illustré par le diagramme ci-dessous. De l’ordre de 5 millions de ménages répondent à au moins l’un des 3 critères ci-dessus.

 

Figure 1 : Recouvrement des ménages concernés suivant les indicateurs retenus par l’ONPE

Recouvrement des ménages concernés suivant les indicateurs retenus par l’ONPE

La hausse structurelle des prix de l’énergie, qui tend à accroître la pression sur les plus modestes, a connu une accalmie depuis 2014

Les prix de l'énergie pour le consommateur final ont connu une tendance haussière au cours des dernières années, qui s’est néanmoins inversée depuis 2014 pour la plupart des énergies.

Dépense moyenne en énergie par ménage

 

2012

2013

2014

2015

Dépense moyenne en énergie par ménage (par an, en € courants)

Combustibles

1760 €

1852 €

1645 €

1680 €

Carburants

1421 €

1357 €

1302 €

1180 €

Part dans la consommation des ménages

Combustibles

4,46%

4,68%

4,15%

4,22%

Carburants

3,60%

3,43%

3,29%

2,96%

Total

8,06%

8,10%

7,44%

7,18%

Lecture : en 2015, chaque ménage consacrait en moyenne par an 1 680 € pour l'énergie domestique et 1 180 € pour les carburants, soit au total 7,18 % de ses dépenses totales.

Les mesures d’aide à la rénovation énergétique des logements pour les ménages en situation de précarité

Pour lutter contre la précarité énergétique, un premier enjeu est d’aider les ménages modestes à réduire leurs consommations grâce à la réalisation d’opérations d’économies d’énergie dans leur logement. L'objectif fixé par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (article 3) faire le lien vers la fiche LTECV est de rénover énergétiquement 500 000 logements par an à compter de 2017, dont au moins la moitié est occupée par des ménages aux revenus modestes, visant ainsi une baisse de 15% de la précarité énergétique d'ici 2020.

Les programmes de rénovation énergétique à destination des ménages les plus défavorisés

  • Le programme « Habiter Mieux » est porté par l'Agence nationale de l’habitat (Anah) dans le cadre de sa mission de lutte contre la précarité énergétique et a notamment permis de traiter 50 000 logements par an en 2014 et 2015, dont la très grande majorité est occupée par des ménages très modestes. Ce programme vise sur la période 2015- 2017, la rénovation de 190 000 logements dont les occupants sont en situation de précarité énergétique.

L'Anah accorde des aides financières pour travaux à des propriétaires occupants, bailleurs et copropriétés en difficulté. Ces aides sont soumises à conditions de ressources. En complément, lorsque les travaux réalisés permettent d’améliorer les performances énergétiques du logement de 25%, une aide complémentaire du fonds d’aide à la rénovation thermique des logements privés (FART), géré par l’Anah pour le compte de l’État, peut être attribuée. Un éco-prêt « Habiter Mieux » a été créé par la loi de finances pour 2016 pour permettre aux ménages modestes et très modestes bénéficiaires des aides du programme « Habiter Mieux » de l’Anah de financer à taux nul le reste à charge de leurs travaux. Les modalités de sa mise en œuvre sont en cours de définition.

  • En complément de ces dispositifs, il est possible de bénéficier d’autres aides : crédit d’impôt transition énergétique (CITE), écoprêts à taux zéro (eco-PTZ), et aussi d’autres subventions éventuellement accordées par les collectivités locales.
  • Enfin, à l’échelon local, les collectivités s’impliquent dans la rénovation des logements des ménages précaires, par le biais notamment des opérations programmées (OPAH - amélioration de l’habitat, OPAH RR – revitalisation rurale, OPAH RU – renouvellement urbain, OPAH Copro, PIG...) pour des territoires en difficulté. Celles-ci permettent de définir, via des conventions signées avec l’État, l'Anah et éventuellement d’autres cofinanceurs, des objectifs et des programmes d’action pour inciter les propriétaires occupants et/ou les bailleurs à effectuer des travaux. Les actions décidées sont variables d’une opération à une autre. En général, elles incluent le repérage des ménages en difficulté, la réalisation de diagnostics techniques, la fourniture de conseils ou encore une aide au montage des dossiers.

Portail de la rénovation énergétique

Les certificats d’économies d’énergie (CEE) dédiés à la lutte contre la précarité

L’article 30 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) crée une nouvelle obligation d’économies d’énergie au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique.

Cette obligation, qui s’impose aux fournisseurs d’énergie (carburants, électricité, gaz, fioul…), peut être remplie par la mise en œuvre d’actions d’économies d’énergie au bénéfice de ménages dont le revenu est inférieur à un plafond ou par la contribution à des programmes d’accompagnement de ces ménages. Les actions au profit des ménages les plus modestes sont encouragées par un système de bonification.

Cette nouvelle obligation de certificats d’économies d’énergie (CEE) lien vers la fiche, dimensionnée à 150 TWhcumac d’ici fin 2017, vient s’ajouter aux objectifs d’économies d’énergie définis pour la troisième période des certificats d'économie d'énergie. Elle représente un financement de l’ordre d’un milliard d’euros sur deux ans.

Plusieurs programmes ont été validés, dans le cadre des CEE « précarité énergétique » : lien vers la fiche dédiée aux programmes CEE.

On retrouve notamment les 3 programmes suivants, en place depuis plusieurs années :

  • Le programme « SLIME (Services Locaux d’Intervention pour la Maîtrise de l’Énergie) », qui a pour objectif la sensibilisation, l’information et la formation des ménages en situation de précarité énergétique pour définir avec eux des solutions durables destinées à économiser l’énergie et les accompagner vers leur mise en œuvre ;
  • Le programme « Pacte énergie solidarité » qui vise, d’ici mi-2017, l’isolation de combles perdus de 5 000 logements habités par des ménages en situation de précarité énergétique ;
  • Le programme « Toits d’abord » porté par la Fondation Abbé Pierre, qui vise à rénover 1200 à 1400 logements sur la période 2016-2017, dont 1000 à 1200 réhabilitations (pour atteindre des performances de classes A, B ou C, à partir de logements de classes E, F ou G).

Les mesures nationales d’aide au paiement des factures d’énergie

Les aides préventives : les tarifs sociaux de l’électricité et du gaz naturel

Afin d’atténuer l’impact des prix de l’énergie sur les ménages modestes, ont été mises en place à compter de 2005 des aides sous condition de ressources : le tarif de première nécessité (TPN) pour l’électricité et, à compter de 2008, le tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz.

Ces aides, financées par l’État, prennent la forme d’une déduction forfaitaire en pied de facture ou versée sous la forme d’un chèque individuel pour les logements équipés d’un chauffage collectif au gaz naturel. Leur montant est modulé en fonction du nombre de personnes composant le foyer bénéficiaire et du niveau de consommation énergétique. Le TPN correspond à une réduction sur la facture comprise entre 71 € et 140 € par an, et le TSS varie de 23 € à 185 € par an.

Vers un chèque énergie utilisable pour toutes les dépenses d'énergie du logement

Les tarifs sociaux souffrent de défauts structurels qui les empêchent d’atteindre pleinement leurs objectifs :

  • d’une part, le nombre de bénéficiaires effectifs (environ 3 millions début 2016) reste nettement inférieur au nombre d’ayants droit (plus de 4 millions de ménages), notamment du fait de difficultés techniques pour identifier les ayants-droit dans les fichiers clients des fournisseurs ;
  • d’autre part, le niveau d'aide reste très dépendant de l'énergie de chauffage : les ménages abonnés au gaz naturel perçoivent ainsi à la fois le TSS et le TPN, alors que les autres ne perçoivent que le TPN. Le niveau d'aide peut ainsi varier du simple au triple.

Ces limites, constatées par de nombreux acteurs de l’énergie et de la lutte contre la précarité (ADEME, Médiateur national de l’énergie, associations de lutte contre la précarité) ont conduit le gouvernement à mettre en place, dans le cadre de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, un nouveau chèque énergie dédié au paiement des factures d’énergie du logement.

Ce chèque énergie, d’un montant pouvant aller jusqu’à 227 €, est attribué sur la base d’un critère fiscal unique, en tenant compte du niveau de revenu et de la composition des ménages. Il permet aux ménages bénéficiaires de régler leur facture d’énergie, quel que soit leur moyen de chauffage (électricité, gaz, fioul, bois...). S’ils le souhaitent, les bénéficiaires peuvent également utiliser le chèque pour financer une partie des travaux d’économies d’énergie qu’ils engagent dans leur logement.

Le chèque énergie est mis en place progressivement, en commençant par une phase expérimentale de deux ans. En mai 2016, 170 000 chèques énergie ont ainsi été distribués aux premiers bénéficiaires dans les départements de l’Ardèche, de l’Aveyron, des Côtes-d’Armor et du Pas-de-Calais. À l’issue de cette phase expérimentale, et sur la base d’un rapport d’évaluation remis au Parlement, le chèque énergie sera généralisé au plus tard le 1er janvier 2018, en replacement des tarifs sociaux.

Cadre juridique :

Articles L.124-1 à L.124-4 du code de l’énergie

Articles R.124-1 et suivants du code de l’énergie

Portail du chèque énergie

Les aides curatives : les fonds de solidarité pour le logement (FSL) et la protection contre les interruptions de fourniture

Institués par la loi du 31 mars 1990 relative à la mise en œuvre du droit au logement, les FSL accordent des aides financières aux personnes qui rencontrent des difficultés pour assurer leurs dépenses de logement (loyers, factures d’énergie...).

Depuis 2009, les aides au paiement des factures d’énergie sont devenues le premier poste de dépenses des FSL. Chaque année, ce sont environ 300 000 ménages qui sont aidés à ce titre, pour un montant moyen d’aide (subvention et /ou prêt) de 250 €.

Les FSL sont gérés et financés par les conseils départementaux depuis 2005. Une partie de leurs dotations provient de financeurs volontaires, dont les fournisseurs d’énergie (une partie des versements réalisés par les fournisseurs d’électricité fait l’objet d’une compensation par l’État).

Initialement limitée aux foyers ayant bénéficié d’une aide du FSL, l’obligation de maintien de la fourniture de gaz naturel et d’électricité entre le 1er novembre et le 15 mars, a été élargie à l’ensemble des ménages par la loi du 15 avril 2013. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a d’ailleurs étendu cette trêve jusqu’au 31 mars, en cohérence avec l’allongement en 2014 de la trêve hivernale relative aux expulsions domiciliaires.

Par ailleurs, des dispositions réglementaires (décret du 13 août 2008, modifié par le décret du 27 février 2014) encadrent la mise en œuvre des coupures pour impayés, en exigeant des fournisseurs l’envoi de courriers de relance et le respect de délais stricts avant toute coupure, ainsi que l’information des services sociaux par le fournisseur lorsque l’alimentation n’a pas été rétablie dans les cinq jours suivant la coupure.