Aide aux copropriétés fragiles ou dégradées

Connaître les copropriétés pour repérer celles en voie de fragilisation : le registre national des copropriétés

Depuis le 1er janvier 2019, toutes les copropriétés doivent être déclarées au registre national d’immatriculation. Leur syndic est chargé d’actualiser chaque année les informations relatives à la tenue de leurs comptes.

L’immatriculation des copropriétés est une obligation légale instaurée par la loi Alur. Le décret n° 2016-1167 du 26 août 2016 et l’arrêté du 10 octobre 2016 en ont précisé les modalités de mise en œuvre. L’Agence nationale de l’habitat (Anah) est le teneur de ce registre d’immatriculation.

Du point de vue des pouvoirs publics, le registre d’immatriculation constitue une avancée majeure vers une meilleure connaissance de ce parc et de ses caractéristiques.

Les données d’identification des copropriétés seront accessibles au public dans le cadre d’un annuaire. Ces informations permettront d’améliorer l’information des acquéreurs qui pourront y vérifier si la copropriété fait l’objet d’une disposition d’administration provisoire ou d’une mesure de police au titre d’une situation d’insalubrité ou de péril sur les parties communes.

L’ensemble des données techniques et financières collectés est par ailleurs mis à disposition de l’État et des collectivités territoriales pour les besoins de mise en œuvre de leurs politiques de l’habitat en direction du parc privé.

Cet outil permet à la fois de développer l’observation du parc en copropriété réputé fragile, d’évaluer plus finement les secteurs de fragilité et d’adapter, pour une efficience accrue, les politiques publiques sectorielles. L’État et ses partenaires disposent de la sorte d’un levier pour favoriser une intervention précoce en amont des crises les plus graves.

Les dispositifs de prévention et traitement des copropriétés en difficulté prévus dans la loi

La copropriété reste d’abord le domaine et la responsabilité privés des copropriétaires réunis au sein d’un syndicat chargé d’administrer l’immeuble et de pourvoir à sa conservation.

Les copropriétés, à l’image des associations ou des entreprises, peuvent néanmoins rencontrer  des difficultés d’ordre divers (mauvaise gestion, conflits, impayés, etc.). La loi régissant le fonctionnement des copropriétés (loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) prévoit alors la possibilité d’intervention du juge pour préconiser plusieurs types de mesure :

• en prévention, afin de préserver les possibilités de redressement, la nomination d’un mandataire ad hoc vise à favoriser la prise de conscience par les copropriétaires de l’origine de leurs difficultés et des mesures nécessaires pour rétablir l’équilibre financier et assurer la sécurité des occupants ;
• en cas de vacance du mandat de syndic ou si le syndicat des copropriétaires est défaillant, la nomination d’un administrateur provisoire permet d’organiser la mise sous tutelle de la copropriété pour une période plus ou moins longue : c’est alors l’administrateur, sous le contrôle du juge, qui évalue, décide et applique les mesures nécessaires au redressement de la copropriété.

Les pouvoirs publics peuvent également intervenir dans les affaires d’une copropriété, notamment à l’occasion de situations dont le développement peut mettre en danger la sécurité ou santé de ses occupants et riverains :

• en prescrivant à une copropriété, par voie d’arrêté ou d’injonction, les mesures nécessaires pour faire cesser une situation d’habitat insalubre ou dangereux ;
• en interpellant si nécessaire le juge afin de demander la nomination d’un administrateur provisoire ;
• en contractualisant avec une copropriété dans le cadre de dispositifs exorbitants du droit commun (opération programmée d’amélioration de l’habitat – OPAH -, plans de sauvegarde ou opération de requalification des copropriétés dégradées – Orcod – un  programme global de redressement.

La procédure d’alerte ou procédure du mandataire ad hoc

La procédure d’alerte peut être déclenchée lorsque la dégradation financière d’une copropriété atteint un premier seuil, sans que celle-ci ne prenne les mesures conservatoires ou de prudence appropriées.

L’intérêt de la procédure réside dans l’aménagement d’un cadre d’interpellation et d’échanges avec les instances d’une copropriété sous l’autorité du juge. Elle est accessible à toutes les personnes intéressées (syndic, copropriétaires, fournisseurs, pouvoirs publics).

La procédure permet, dès que les premiers signes de crise apparaissent, le déclenchement d’une expertise judiciaire à laquelle aucune partie ne peut faire obstacle. Elle aboutit à la convocation, judiciaire, le cas échéant, d’une assemblée générale qui devra prendre connaissance de l’analyse du mandataire ad hoc et délibérer sur les mesures prescrites.

La procédure de mise sous administration provisoire

L’administration provisoire est une décision prise par le juge du tribunal de grande instance (TGI) sur requête du syndic, des copropriétaires, fournisseurs, pouvoirs publics ou du mandataire ad hoc, dans le cas d’une crise grave. Une mesure d’administration provisoire (on parle également de mesure judiciaire) est généralement prescrite lorsque la copropriété n’est plus gérée (absence de syndic) ou lorsque l’équilibre financier du syndicat est à ce point compromis qu’il est dans l’impossibilité de pourvoir à la conservation de l’immeuble et à ses approvisionnements de base (eau, énergie, assurance, etc.).

L’ordonnance rendue par le juge peut simplement confier à l’administrateur la mission de convoquer l’assemblée générale en vue de désigner un nouveau syndic. Elle peut également décider de placer la copropriété sous les dispositions de la loi concernant les copropriétés en difficulté (art. 29-1 de la loi de 1965). Dans ce dernier cas, l’administrateur dispose en plus des pouvoirs du syndic, de ceux de l’assemblée générale et le cas échéant du conseil syndical.

Face à l’accroissement de ces situations, le législateur a souhaité consolider le régime d’administration provisoire de l’art. 29-1 en aménageant un cadre juridique inspiré de celui des entreprises en difficulté, permettant d’ordonner un plan de rétablissement du syndicat :

• la procédure ouvre d’abord un moratoire de 12 à 30 mois durant lequel l’exigibilité des créances du syndicat, autres que publiques et sociales, est suspendue. L’application de pénalités ou la résolution d’un contrat sont de même interdites ;
• l’administrateur dispose durant cette période du délai nécessaire pour arrêter précisément le montant des sommes dues par le syndicat à ses créanciers et évaluer la liste des actifs cessibles du syndicat dont il peut demander la vente au juge. Il établit sur cette base un plan d’apurement des créances résiduelles d’une durée maximale de 5 ans qui, après homologation du tribunal, devient opposable aux créanciers ;
• l’administrateur peut également demander au juge de valider toutes mesures (division de la copropriété, abandon d’une installation de chauffage, modification de la répartition des charges) qu’il juge nécessaires au fonctionnement normal et pérenne de l’immeuble.

L’administrateur provisoire peut également proposer au représentant de l’État dans le département d’initier un plan de sauvegarde (art. 29-10) pour accompagner et soutenir le projet de rétablissement de la copropriété. Cette procédure est conduite sous l’autorité du préfet et du maire ou du président de l’EPCI. La commission qu’ils réunissent évalue les conditions d’un projet de sauvegarde de l’immeuble et les engagements des partenaires publics et privés. Le plan de sauvegarde ouvre pour ce faire l’accès à l’aide au syndicat des copropriétaires de la part de l’Anah.

En complément, la procédure d’administration renforcée (art. 29-11) donne la possibilité à l’administrateur de déléguer à un opérateur la conduite des travaux de conservation et mise en sécurité de l’immeuble ou nécessaires à son redressement. Les frais exposés par l’opérateur restent néanmoins à la charge des copropriétaires.

En cas d’échec ou de refus des mesures prescrites par le plan de sauvegarde, le maire ou le président de l’EPCI disposent enfin de la possibilité de saisir le juge pour qu’il déclare l’état de carence du syndicat, préalable motivant l’expropriation des copropriétaires, la liquidation puis la dissolution du syndicat.

Le plan de sauvegarde

Le plan de sauvegarde est destiné à résoudre de graves difficultés sociales, techniques ou financières rencontrées par la copropriété. C’est le préfet qui constitue une commission spéciale chargée de proposer le plan de sauvegarde pour résoudre les difficultés.

Initiative copropriétés : une stratégie nationale de soutien aux copropriétés dégradées

En France métropolitaine, on estime à 110 000, soit 18 % du total, le nombre de copropriétés fragiles. Parmi elles, certaines situations génèrent de graves dysfonctionnements qui ont des répercussions urbaines ou sociales importantes et exposent les occupants et riverains à des risques pour leur santé ou leur sécurité. Face à la multiplication de ces cas, le plan Initiative copropriétés vise à coordonner et soutenir les efforts de l’État et des collectivités territoriales dans l’ambition de développer une véritable stratégie nationale de traitement des copropriétés sur le long terme.

Un plan opérationnel, territorialisé et concerté avec les élus

Les pouvoirs publics peuvent initier différentes procédures incitatives ou coercitives (OPAH copropriété dégradée, plan de sauvegarde, Orcod, carence) pour intervenir au sein d’une copropriété et conduire, en fonction de la situation, un projet de requalification ou d’accompagnement à sa disparition (démolition ou changement d’usage).

Ces démarches restent néanmoins lourdes et coûteuses et, en tout état de cause, complexes dans leur mise en œuvre s’agissant d’une intervention dans le domaine privé des copropriétaires. La question de la légitimité de l’intervention publique sur ce parc s’est également longtemps posée jusqu’à ce que les acteurs constatent l’importance de certaines impasses et la nécessité d’une intervention de la puissance publique pour en venir à bout.

Conscient de la nécessité de proposer une intervention renouvelée et de l’importance d’une démarche renforcée, le Gouvernement a souhaité mettre en œuvre un plan d’action opérationnel, territorialisé et concerté avec les collectivités territoriales. Il s’agit d’intervenir prioritairement auprès des situations les plus graves tout en apportant des solutions de prévention et d’accompagnement aux copropriétés fragilisées.

Les collectivités locales et leurs opérateurs : maîtres du jeu d’Initiative copropriétés

Les collectivités tiennent une place centrale dans le plan Initiatives copropriétés, à la fois en raison des prérogatives que leur confère la loi en matière de politiques publiques de l’habitat et compte tenu de leur très bonne connaissance des réalités et enjeux des territoires.

Le plan Initiative copropriétés a été élaboré à partir d’un recensement des situations que les décideurs locaux pouvaient déjà accompagner ou pour lesquelles un besoin était identifié. Il propose un nouveau mode de faire, fondé sur :

• une stratégie opérationnelle adaptée à la diversité des situations ;
• une approche territorialisée et partagée avec toutes les collectivités ;
• un copilotage de projet entre l’État et les collectivités pour traiter ces ensembles immobiliers, les questions sociales, sanitaires et d’ordre public ;
• des moyens financiers renforcés et adaptés.

L’État a considérablement renforcé les moyens consacrés à ces politiques en mobilisant un financement de 2,7 Md€ sur 10 ans dans le cadre d’un partenariat avec l’Anah, Action logement, la Caisse des dépôts et consignations, Procivis et l’ANRU.

Le plan doit permettre de décliner les interventions nécessaires dans 3 directions en fonction des stratégies et besoins identifiés par les acteurs :

• transformer les copropriétés dont la dégradation ou le projet urbain peut aboutir à prescrire la démolition, en vue par exemple de reconstituer une offre nouvelle de logements ;
• redresser les copropriétés jugées viables dans le cadre d’un projet global de requalification intégrant l’assainissement de la gestion, la réhabilitation du bâti et des équipements et l’acquisition temporaire de logements pour combattre les marchands de sommeil ;
• mettre en place des actions de prévention pour les copropriétés qui présentent un profil de fragilité avéré avant qu’elles n’entrent dans un processus de dégradation.

Le plan Initiative copropriétés en quelques chiffres

Au total, 684 copropriétés ont été intégrées dans le plan soit près de 64 000 logements concentrés dans 26 territoires (région, métropole, ville).

Les 14 sites suivis prioritairement au niveau national représentent 128 copropriétés dégradées, soit 23 000 logements : Mulhouse, Toulouse, Montpellier, Nîmes, Marseille, Évry, Aulnay-Sevran, Grigny, Clichy, Mantes-la-Jolie, Épinay-sur-Seine, Vaulx-en-Velin, Grenoble, Saint- Étienne-du-Rouvray.

Les outils mis en place par la loi Alur et la loi Elan pour le traitement des copropriétés dégradées

La loi Elan a complété et précisé les dispositions introduites par la loi Alur concernant les outils d’intervention et de traitement des copropriétés dégradées à disposition des collectivités et leurs opérateurs. C’est sur cet outillage que repose la mise en œuvre du plan Initiative copropriétés par les collectivités locales et leurs opérateurs.

La loi Alur a introduit et rénové, dès 2014, trois dispositifs majeurs pour renforcer l’arsenal d’intervention des pouvoirs publics :

• création de la procédure d’ Orcod (opération de requalification de copropriétés dégradées) pour l’organisation d’intervention coordonnée à l’échelle d’un quartier marqué par des dysfonctionnements multiples (sociaux, urbains, financiers, techniques) et la prégnance des problématiques d’habitat privé ;
• création d’un régime d’ Orcod d’intérêt national assimilé à une opération d’intérêt national (OIN) au sens du code de l’urbanisme :
  • un EPF est alors chargé de conduire l’opération sur le périmètre, en lien avec la collectivité locale ;
  • l’EPF peut mobiliser pour les besoins de son financement les ressources de la TSE dans la limite de 5 €/habitant/an.
• révision de la procédure de plan de sauvegarde pour le traitement des copropriétés en très grande difficulté :
  • amélioration de la gouvernance de la procédure (meilleure association et information des acteurs), évaluation et possibilité de prorogation du plan ;
  • création d’une articulation avec la procédure d’administration provisoire pour accompagner les phases de rétablissement judiciaire ;
  • création d’une articulation avec la procédure de carence pour offrir un cadre d’extinction en cas d’échec ou refus de la stratégie de redressement d’une copropriété.

La loi Elan a poursuivi ce travail en ajustant ou introduisant des mesures nouvelles, gage d’une meilleure opérationnalité des dispositifs :

• Simplification et amélioration de la procédure d’Orcod (opération de requalification de copropriétés dégradées) d’intérêt national :
  • suppression de l’obligation de plan de sauvegarde pour déclarer l’intérêt national ;
  • possibilité de prise de possession immédiate des immeubles dégradés pour accélérer le relogement des habitants des immeubles voués à la démolition ;
  • possibilité de confier le pilotage d’une Orcod d’intérêt national à d’autres opérateurs que les EPF (établissements publics fonciers) d’État pour faciliter la mise en œuvre de ces Orcod d’intérêt national sur les territoires non couverts par les EPF ;
  • possibilité pour tout EPF de bénéficier du concours d’un EPA (établissements publics d’aménagement) dans le cadre d’une Orcod d’intérêt national ;
• Priorité donnée au relogement des ménages dans les opérations d’Orcod de droit commun :
  • intégration des ménages des Orcod dans l’objectif de 25 % d’attributions hors QPV (quartier politique de la ville) ;
  • mobilisation du pouvoir de désignation du maire ou président d’EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) pour l’attribution de logements sociaux à ces ménages.

Le plan Initiative copropriétés propose enfin des outils opérationnels et de financement nouveaux pour accompagner les stratégies de traitement portées par les collectivités.

Zoom : Les opérations de requalification des copropriétés dégradées (Orcod), les exemples de Clichy-sous-Bois et Grigny

Une fois engagée dans une spirale négative, les conditions de vie dans les copropriétés dégradées deviennent vite très difficiles : parties communes mal entretenues créant un danger pour les occupants, ascenseurs en panne et mal sécurisés, coupures de chauffage en plein hiver, prédation des marchands de sommeil. C’est dans cette situation que les copropriétés du Chêne pointu et de l’Étoile du chêne pointu à Clichy-sous-Bois en Seine-Saint-Denis (1 500 logements) ou de Grigny 2 à Grigny (5 000 logements) se sont trouvées piégées.

C’est à ces situations désespérées que l’opération de requalification des copropriétés dégradées (Orcod) doit proposer une issue. Lorsqu’un site est caractérisé par une forte concentration d’habitat dégradé et que la résolution des problèmes est complexe et nécessite un investissement financier lourd, l’Orcod peut être déclarée d’intérêt national par décret en Conseil d’État, on parle alors d’Orcod-in. Sa mise en œuvre est confiée à un établissement public foncier, qui assure la mission de portage des logements à acquérir, concède l’opération d’aménagement et coordonne l’ensemble des actions (plan de sauvegarde, projet urbain, relogement, accompagnement social, lutte contre l’habitat indigne, etc.).