Le cadre de la participation du public au titre du code de l’environnement

Le Vendredi 13 janvier 2017
Le ministère est responsable, dans le cadre des textes internationaux et de la charte de l'environnement, de la définition et du suivi de la mise en œuvre de la politique nationale en matière de participation du public aux décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

Le principe de participation du public en matière environnementale (corollaire du principe d’information du public) est consacré par l’article 7 de la charte constitutionnelle de l’environnement. Son respect est par ailleurs imposé par les ordres juridiques internationaux et européens.

Le code de l'environnement comporte plusieurs procédures de participation du public au processus décisionnel adaptées aux types de projets, plans et programmes et à l’avancement de leur élaboration. Les dernières avancées en matière de démocratisation du dialogue environnemental ont été introduites par l’ordonnance du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. Elle a été pilotée par le ministère.

En dehors des avancées procédurales, cette réforme introduit dans le code de l’environnement quatre objectifs (améliorer la qualité et la légitimité de la décision publique, assurer la préservation d’un environnement sain, sensibiliser et éduquer, améliorer et diversifier l’information) et quatre droits (accéder aux informations pertinentes, demander la mise en œuvre d’une procédure préalable, bénéficier de délais suffisants, être informé de la manière dont les contributions du public ont été prises en compte).

Historiquement, la participation du public au processus décisionnel en matière de projets s'est traduite par de premières «enquêtes publiques», dont la finalité était la protection de la propriété privée immobilière. C’est finalement par la loi du 12 juillet 1983 dite Bouchardeau que la France a démocratisé l’enquête publique et l’a érigée en outil de protection de l’environnement.

La participation du public et l’évaluation environnementale

La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement a établi un lien entre évaluation environnementale et participation du public : l’article L. 123-2 du code de l’environnement prévoyant que les projets soumis à étude d’impact faisaient, sauf exceptions dûment listées, fassent l’objet d’une enquête publique.

La réforme de l’évaluation environnementale opérée par l’ordonnance du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes maintient ce lien. Celui-ci s’explique par le fait que l’incidence des projets, plans et programmes sur l’environnement est la raison d’être de la mise en œuvre des procédures de participation du public prévues par le code de l’environnement.

En effet, le droit de la participation du public au processus décisionnel trouve principalement à s’appliquer lorsqu’un projet, un plan ou un programme est susceptible d’avoir des effets sur l’environnement. Les procédures introduites au fil des réformes dans le code de l’environnement ont vocation à s’appliquer de façon proportionnée aux enjeux et à des stades distincts de la procédure d’autorisation ou d’approbation.

Certaines de ces procédures de participation s’appliquent en phase dite amont, c’est-à-dire préalablement à la finalisation de l’étude d’impact ou du rapport sur les incidences environnementales, tandis que les autres interviennent en phase dite aval, c’est-à-dire après la réalisation de ces documents dans le cadre des procédures d’autorisation du projet ou d’approbation du plan/programme.

Les procédures dites «amont»

Le débat public

Introduite par la loi du 2 février 1995 dite Barnier, la procédure du débat public est placée sous l’autorité de la commission nationale du débat public (CNDP), autorité administrative indépendante, qui constitue une commission particulière pour chaque débat. Sont directement soumis à cette procédure les très grands projets listés à l’article R. 121-2 du code de l’environnement et, depuis la réforme du 3 août 2016, certains plans et programmes de niveau national conformément à l’article L. 121-8 du même code. Bien que le débat en lui-même se déroule sur une durée de 4 à 6 mois en principe, cette procédure de participation et d’information intervient de l’engagement des études préliminaires à l’ouverture de l’enquête publique.

Le bilan du débat public est établi par la commission nationale du débat public ou par la commission particulière et joint au dossier de participation aval, il n’a trait qu’au déroulement de la procédure et non au fond du projet, plan ou programme.

Les grands projets listés à l’article R. 121-2 du code de l’environnement ne font pas l’objet d’une saisine systématique de la commission nationale du débat public mais doivent être rendus publics afin que la commission puisse faire le choix de les soumettre à un débat public ou à une procédure de concertation. L’ordonnance du 3 août 2016 prévoit que toute concertation imposée dans ce cadre doit être encadrée par un tiers garant désigné par la commission nationale du débat public . Par ailleurs, si les collectivités territoriales, certaines associations et dix parlementaires en avaient déjà la possibilité, l’ordonnance du 3 août 2016 a ouvert à 10 000 ressortissants de l’Union européenne majeurs résidant en France le droit de demander l’organisation d’un débat public ou d’une concertation avec garant pour les projets rendus publics.

Un débat public relatif à un projet portant réforme d’une politique publique peut également être organisé au niveau national (article L. 121-10 du code de l’environnement). La saisine de la commission nationale du débat public à ce sujet peut émaner du Gouvernement et, depuis la réforme du 3 août 2016 , de soixante députés ou soixante sénateurs ainsi que de 500 000 ressortissants de l’Union européenne majeurs résidant en France.

La concertation

Dans le code de l’environnement

La réforme du 3 août 2016 a renforcé les dispositions relatives à la concertation préalable tout en conservant une certaine souplesse (articles L. 121-15 et suivants).

Le renforcement s’est opéré à trois points de vue :

  • La procédure de concertation préalable a été encadrée : durée comprise entre 15 jours et trois mois, publication d’un compte-rendu et, parfois, nomination d’un tiers garant par la commission nationale du débat public.
  • Le champ d’application a été précisé : projets, plans et programmes (sauf exceptions) soumis à évaluation environnementale et ne faisant pas l’objet d’une saisine de la commission nationale du débat public.
  • L’initiative a été ouverte à un public plus large : la décision peut émaner du maître d’ouvrage, de l’autorité compétente pour autoriser le projet ou approuver le plan ou programme, du préfet territorialement compétent (saisi par une collectivité concernée, une association agréée ou fédération d’associations, un certain nombre de ressortissants de l’Union européenne majeurs résidant en France).

Dans le code de l’urbanisme

Le code de l’urbanisme, qui a été précurseur dans le domaine de la concertation, prévoit l’organisation de concertations préalables dans certains cas. Lorsque le code de l’urbanisme prévoit la tenue obligatoire d’une concertation préalable, celle-ci n’est pas soumise aux dispositions relatives à la concertation préalable du code de l’environnement, toutefois certains droits conférés par l’article L. 120-1 du code de l’environnement doivent être respectés.

La conciliation

Au regard du nouvel article L. 121-2 du code de l’environnement, dès lors que le maître d’ouvrage d’un projet et une association agréée de protection de l’environnement en font la demande commune, une conciliation peut être mise en œuvre par la commission nationale du débat public. Cette procédure est non-suspensive et a notamment vocation à rétablir le dialogue entre les parties à une procédure de participation.

Les procédures dites «aval»

L’enquête publique

Lorsque les dispositions législatives qui s’y rattachent le prévoient, certains projets, plans et programmes font l’objet d’une enquête publique. Sauf exceptions, on compte parmi ces projets, plans et programmes, ceux qui sont soumis à évaluation environnementale. Cette procédure a pour objet de consulter le public sur la base d’un dossier contenant, le cas échéant, l’étude d’impact du projet ou le rapport des incidences environnementales du plan ou programme et l’avis rendu par l’autorité environnementale. Le public doit avoir été informé de l’organisation d’une enquête publique au moins quinze jours avant l’ouverture de celle-ci. Il est consulté pour une durée minimale de trente jours s’il y a évaluation environnementale, de quinze jours sinon.

L’enquête est conduite par un commissaire enquêteur indépendant et impartial – ou par une commission d’enquête si nécessaire – chargé de veiller au bon déroulement de la procédure. Chaque enquête fait l’objet d’un rapport au sein duquel le commissaire enquêteur fait part de son avis quant au projet, plan ou programme. Cet avis permettra à l’autorité compétente pour autoriser le projet ou approuver le plan ou programme d’éclairer sa décision. En cas de recours, un avis défavorable du commissaire enquêteur pourrait entraîner la suspension temporaire d’une décision d’autorisation.

La réforme intervenue en août 2016, pilotée par le ministère a pris le parti de dématérialiser largement la procédure d’enquête publique tout en tenant compte de la nécessité d’avoir accès à un dossier papier d’enquête publique.

La consultation par voie électronique

Certains projets, plans et programmes – notamment ceux soumis à évaluation environnementale et exemptés d’enquête publique – doivent faire l’objet d’une procédure de consultation par voie électronique d’une durée de trente jours (article L. 123-19 du code de l’environnement). Comme son nom l’indique, cette procédure est intégralement dématérialisée. À la différence de l’enquête publique, il n’y a pas de commissaire enquêteur ou de commission d’enquête.

Le code de l’environnement prévoit également des procédures de consultation électronique du public concernant les décisions non-individuelles ou individuelles soumises à aucune procédure particulière de participation (articles L. 123-19-1 à L. 123-19-7). Pour ces décisions, les procédures de participation sont intégralement dématérialisées et leurs durées peuvent être inférieures à trente jours.

La consultation locale des électeurs

La consultation locale des électeurs est une nouvelle procédure introduite dans le code de l’environnement (articles L. 123-20 et s.) par l’ordonnance du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement et le décret du 21 avril 2016 relatif à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement. Ce nouvel outil de participation du public permettra à l’État d’informer et de consulter le public d’un territoire donné sur un projet que l’État envisage d’autoriser ou de réaliser. Dans le cadre de cette procédure, un dossier d’information est mis à la disposition du public au moins quinze jours avant que ce dernier ne soit appelé à répondre à la question posée.

Le cadre réglementaire

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