Démantèlement et gestion des déchets radioactifs

Le Mercredi 14 décembre 2016
La politique française concernant les matières et des déchets radioactifs vise à assurer leur gestion durable, dans le respect de la protection de la santé des personnes, de la sûreté et de l’environnement. Cette politique repose sur l’établissement d’un plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR), sur des mesures de transparence, d'information des populations et de démocratie et sur la sécurisation du financement du démantèlement des installations nucléaires et de la gestion des déchets radioactifs.

Définitions des déchets radioactifs, classification et quantité

Principales définitions

La radioactivité est un phénomène naturel au cours duquel des noyaux atomiques instables se transforment, après une série de désintégrations, en noyaux atomiques stables. Ces transformations s’accompagnent de l’émission de rayonnements ionisants. Il existe des sources de radioactivité naturelles (granit, rayonnement cosmique…) et artificielles (réacteurs de production d’électricité nucléaire, activités médicales de radiothérapie…).

Parmi les substances radioactives, certaines sont des matières et d’autres sont des déchets. Une « substance radioactive » est une substance qui contient des radionucléides, naturels ou artificiels, dont l’activité ou la concentration justifie un contrôle de radioprotection. Parmi ces substances radioactives, il en existe certaines pour lesquelles une utilisation ultérieure est prévue ou envisagée (le cas échéant après traitement) : il s'agit alors de « matière radioactive ». A l’inverse les « déchets radioactifs » sont définis comme les substances radioactives pour lesquelles aucune utilisation ultérieure n’est prévue ou envisagée.

L'origines des déchets radioactifs

Les matières et déchets radioactifs produits depuis le début du XXème siècle sont principalement issus de cinq secteurs économiques :

  • le secteur électronucléaire : principalement les centrales nucléaires de production d’électricité d'EDF, ainsi que les usines dédiées à la fabrication et au traitement du combustible nucléaire (extraction et traitement du minerai d’uranium, conversion chimique des concentrés d’uranium, enrichissement et fabrication du combustible, traitement du combustible usé et recyclage) ;
  • le secteur de la recherche : la recherche dans le domaine du nucléaire civil (notamment les activités de recherche du CEA), les laboratoires de recherche médicale, de physique des particules, d’agronomie, de chimie… ;
  • le secteur de la défense : principalement les activités liées à la force de dissuasion, dont la propulsion nucléaire de certains navires ou sous-marins, ainsi que les activités de recherche associées ;
  • le secteur industriel non électronucléaire : notamment l’extraction de terres rares, la fabrication de sources scellées, mais aussi diverses applications comme le contrôle de soudure, la stérilisation de matériel médical, la stérilisation et la conservation de produits alimentaires… ;
  • le secteur médical : les activités thérapeutiques, de diagnostic et de recherche.

La classification des déchets radioactifs

Les déchets radioactifs sont variés, en termes de nature physique et chimique, niveau et type de radioactivité, durée de vie, etc. La classification française des déchets radioactifs repose sur deux paramètres principaux :

  • Le niveau de radioactivité : Il s’exprime généralement en Becquerels (Bq) par gramme ou par kilogramme. Egalement appelé activité, le niveau de radioactivité correspond à la quantité de rayonnements émis par les éléments radioactifs (radionucléides) contenus dans les déchets.
    • On distingue 4 niveaux d’activités différentes : haute activité (HA), moyenne activité (MA), faible activité (FA) et très faible activité (TFA).
  • La période radioactive : Elle s’exprime en années, jours, minutes ou secondes. Egalement appelé demi-vie, elle quantifie le temps au bout duquel l’activité initiale d’un radionucléide est divisée par deux.
    • On distingue alors les déchets dont les principaux radionucléides ont une période courte (inférieure ou égale à 31 ans, la radioactivité est alors très fortement atténuée au bout de 10 périodes, soit près de 300 ans), de ceux de période longue (supérieure à 31 ans).On notera aussi le cas particulier des radionucléides utilisés pour les besoins de diagnostic en médecine, de durée de vie « très courte », c’est-à-dire dont la période est inférieure à 100 jours. Au bout d’un temps réduit, leur radioactivité atteint des niveaux très faibles.

La classification des déchets en France comprend les principales catégories suivantes :

  • Les déchets de haute activité (HA), principalement issus des combustibles usés après traitement. Ils sont conditionnés en colis de verre ;
  • Les déchets de moyenne activité à vie longue (MAVL), également principalement issus des combustibles usés après traitement et des activités d’exploitation et de maintenance des usines de traitement du combustible. Il s’agit de déchets de structure, des coques et embouts constituant la gaine du combustible nucléaire, conditionnés dans des colis de déchets cimentés ou compactés, ainsi que de déchets technologiques (outils usagés, équipements…) ou encore de déchets issus du traitement des effluents comme les boues bitumées ;
  • Les déchets de faible activité à vie longue (FAVL), essentiellement des déchets de graphite et des déchets radifères. Les déchets de graphite proviennent principalement du démantèlement des réacteurs de la filière uranium naturel graphite gaz. Les déchets radifères sont en majorité issus d’activités industrielles non électronucléaires (comme le traitement de minéraux contenant des terres rares). Cette catégorie comprend également d’autres types de déchets tels que certains colis de bitume anciens, des résidus de traitement de conversion de l’uranium issus de l’usine Comurhex située à Malvési… ;
  • Les déchets de faible activité et moyenne activité à vie courte (FMA-VC), essentiellement issus de l’exploitation, de la maintenance et du démantèlement des centrales nucléaires, des installations du cycle du combustible, des centres de recherche et pour une faible partie des activités de recherche médicale;
  • Les déchets de très faible activité (TFA), majoritairement issus de l’exploitation, de la maintenance et du démantèlement des centrales nucléaires, des installations du cycle du combustible et des centres de recherche ;
  • Les déchets à vie très courte, provenant principalement du secteur médical ou de la recherche. Ils sont entreposés sur leur site d’utilisation le temps de leur décroissance radioactive, avant élimination dans une filière conventionnelle correspondant à leurs caractéristiques physiques, chimiques et biologiques.

Cette classification permet schématiquement d’associer à chaque catégorie de déchets une ou plusieurs filières de gestion, comme présenté de matière synthétique dans le tableau suivant.

Tableau représentant le cycle de vie des déchets nucléaires
Crédits : DGEC

La quantité des déchets radioactifs

L’Agence nationale de gestion des déchets (Andra) publie un inventaire national des matières et des déchets radioactifs tous les trois ans. Il permet le recensement et la localisation de l’ensemble des déchets radioactifs présents en France.

Par ailleurs, les données collectées par l'Andra sont accessibles au public en open-data.

Découvrir l'inventaire national des matières et des déchets radioactifs

Cadre juridique de la gestion des matières et déchets radioactifs

Directive européenne du 19 juillet 2011 établissant un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs

Au niveau européen, la Directive 2011/70/EURATOM du 19 juillet 2011 établit un cadre communautaire pour la gestion responsable et sûre du combustible usé et des déchets radioactifs. Cette directive fixe, d’une part, des exigences en matière de sûreté et demande, d’autre part, la mise en place par chaque Etat membre d’une politique publique de gestion de ses déchets.

Concernant la sûreté de gestion des déchets radioactifs et des combustibles usés, cette directive complète la Directive 2009/71/Euratom établissant un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires (dite « directive sûreté »). Elle prévoit à ce titre la mise en place d’un système d’autorisations pour les installations de gestion des déchets radioactifs et du combustible usé, oblige les détenteurs d’autorisations à consacrer à la gestion des déchets des moyens financiers et humains suffisants et impose la mise en place d’une autorité de réglementation compétente dans le domaine de la gestion sûre des déchets radioactifs et du combustible usé.

Le second volet principal de la directive concerne la politique de gestion que chaque Etat membre doit mettre en place. Chaque Etat membre doit notamment élaborer et mettre en œuvre un « programme national » de gestion du combustible usé et des déchets radioactifs. Ce programme, le Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR) en France qui existait préalablement à cette directive, doit être fondé sur un inventaire national, doit porter sur l’ensemble des déchets, depuis leur production jusqu’à leur gestion à long terme et être périodiquement révisé et notifié la Commission européenne.

La directive réaffirme la responsabilité de chaque État dans la gestion de ses déchets radioactifs et encadre les possibilités d’exportations pour stockage de déchets radioactifs. Elle contient également des dispositions sur la transparence et la participation du public, sur les ressources financières pour la gestion des déchets radioactifs et combustibles usés, sur la formation.

Enfin, elle instaure des obligations d’autoévaluations et de revues par les pairs régulières, dont la première s'est tenue en France du 15 au 24 janvier 2018.  Une délégation composée de 10 experts internationaux a examiné, sous l’égide de l’AIEA, l’organisation de la France pour la gestion des déchets radioactifs. Les experts ont rencontré les équipes de la DGEC, de l'ASN, de la DGPR, de l’IRSN, de l’Andra et des producteurs de déchets radioactifs.

Cette évaluation internationale par les pairs a été réalisée dans le cadre d’une mission ARTEMIS, organisée par le service de l’AIEA en charge des thématiques de la gestion des déchets radioactifs et du combustible usé, du démantèlement et de l’assainissement, permettant ainsi d’apporter un regard d’experts étrangers sur le dispositif français à l’aune des meilleures pratiques.

Les conclusions de l’équipe d’auditeurs font l’objet d’un rapport public consultable ci-dessous et sur le site de l’AIEA.

Après avoir souligné que la France a établi un cadre de gestion des déchets radioactifs qui couvre l’ensemble des enjeux et présente de nombreux points de force, notamment en termes de compétences et de dynamique de progrès continu, les auditeurs ont également formulé des suggestions et mis en lumière des bonnes pratiques.

Ces revues par les pairs permettent d’améliorer le système français de gestion des déchets radioactifs grâce au partage des expériences. Elles favorisent également l’établissement, au niveau international, de règles communes ambitieuses en matière de gestion des déchets radioactifs, de protection des personnes et de l’environnement

Rapport de mise en oeuvre par la France de la directive 2011/70/Euratom et Rapport de la mission française ARTEMIS

Loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs et dispositions nationales

La loi n°2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs définit une politique nationale de gestion des matières et déchets radioactifs, renforce la transparence dans ce domaine et met en place des dispositions de financement, ainsi que d’accompagnement économique.

L’adoption de la loi du 28 juin 2006 est l’aboutissement d’un long processus. Les travaux sur la gestion de déchets radioactifs, prévus par la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 dite « loi Bataille », ont été menés et ont donné lieu à des rapports de synthèse remis aux pouvoirs publics. Sur cette base, différentes initiatives d’évaluation et de concertation ont été mises en œuvre, sous l’impulsion du Parlement ou du Gouvernement (rapport de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, rapports de la Commission nationale d’évaluation, débat public sur les déchets radioactifs…), préalablement à l’élaboration du projet de loi. L’examen parlementaire a débuté à l’Assemblée nationale en avril 2006 et le projet de loi a été définitivement adopté le 15 juin 2006.

Cette loi est maintenant, à l’exception de ses articles 3 et 4, codifiée au chapitre II du titre IV du livre V du code de l’environnement.

Le code de l’environnement édicte donc, dans son article L. 542-1, les principes majeurs suivants concernant la problématique des déchets radioactifs :

  • Leur gestion doit être assurée dans le respect de la protection de la santé des personnes, de la sécurité et de l’environnement ;
  • La recherche et la mise en œuvre de solutions pour leur gestion ne doit pas être différée, afin de prévenir et de limiter les charges qui seront supportées par les générations futures ;
  • La responsabilité de la gestion des déchets radioactifs et du combustible usé incombe en premier lieu à leurs producteurs.

Le code de l’environnement précise également, dans son article L. 542-10-1, les étapes conditionnant l’autorisation de la création et de la fermeture d’une installation de stockage en couche géologique profonde pour les déchets de haute activité (HA) et de moyenne activité à vie longue (MA-VL). Ces étapes comprennent notamment l’exploitation préalable d’un laboratoire souterrain dans la zone concernée, le démarrage de l’exploitation.

Par ailleurs, il demande à l’article L.542-1-3 le conditionnement avant 2030 des déchets MA-VL produits avant 2015 qui ne seraient pas conditionnés.

Le code de l’environnement fixe le cadre de la gestion de l’ensemble des déchets radioactifs. En particulier, il définit dans son article L. 542-1-2 les orientations de gestion pour l’ensemble des matières et déchets radioactifs :

  • La réduction de la quantité et de la nocivité des déchets radioactifs, notamment par le traitement des combustibles usés et le conditionnement des déchets radioactifs ;
  • L’entreposage dans des installations spécialement aménagées des matières radioactives en attente de traitement et des déchets radioactifs ultimes en attente d’un stockage ;
  • Après l’entreposage, le stockage en couche géologique profonde comme solution pérenne pour les déchets radioactifs ultimes ne pouvant être stockés en surface ou en faible profondeur, pour des raisons de sûreté nucléaire ou de radioprotection.

Il impose également l’adoption tous les trois ans d’un Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR).

Dans son article L. 542-2, le code de l’environnement interdit le stockage en France des déchets radioactifs produits à l’étranger. En particulier, l’introduction de combustibles usés ou de déchets radioactifs sur le territoire national n’est permise sur une durée limitée qu’à des fins de traitement, de recherche ou de transfert entre États étrangers.

Le cadre législatif prévoit enfin aux articles L.542-11 et suivants des dispositions de financement du système de gestion des déchets et d’accompagnement local du laboratoire souterrain et du futur centre de stockage en couche géologique profonde.

La loi n° 2016-1015 du 25 juillet 2016 précisant les modalités de création d'une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue.

Conformément au dispositif prévu par la loi du 28 juin 2006, la loi n° 2016-1015 du 25 juillet 2016 précisant les modalités de création d'une installation de stockage réversible en couche géologique profonde définit la réversibilité de l’installation comme étant : « la capacité, pour les générations successives, soit de poursuivre la construction puis l'exploitation des tranches successives d'un stockage, soit de réévaluer les choix définis antérieurement et de faire évoluer les solutions de gestion ».

Cette loi précise également les modalités d'autorisation du projet de stockage qui sera délivrée par décret en Conseil d’État, après une instruction technique de l’Autorité de sûreté nucléaire, une enquête publique, un avis des collectivités locales concernées, de l’OPECST et de la Commission nationale d’évaluation.

La loi du 25 juillet 2016 prévoit également que, si l’autorisation de création prévue à l’horizon 2021 couvrira l'ensemble du projet, elle se complètera d'une autorisation de mise en service partielle pour une seule phase industrielle pilote, introduite par la loi et au cours de laquelle la démonstration de la sûreté de l’exploitation devra être pleinement apportée par l’Andra. Les résultats de la phase industrielle pilote feront l'objet d'un rapport de Andra, d'un avis de la commission nationale d’évaluation, d'un avis de l'Autorité de sûreté nucléaire, transmis pour examen à l’OPECST. C’est au terme de l’analyse des résultats de la phase industrielle pilote que l’ASN pourra délivrer l’autorisation de mise en service complète de l’installation.

Plan national de gestion des matières et déchets radioactifs

L’article L. 542-1-2 du code de l’environnement prévoit l’adoption tous les trois ans d’un Plan national de gestion des matières et des déchets radioactifs (PNGMDR).

De manière concrète, le PNGMDR dresse le bilan des modes de gestion existants des matières et des déchets radioactifs, recense les besoins prévisibles d'installations d'entreposage ou de stockage, et précise les capacités nécessaires pour ces installations et les durées d'entreposage.

Concernant les déchets radioactifs qui ne disposent pas d'un mode de gestion définitif, le PNGMDR détermine les objectifs à atteindre. À ce titre, Il organise la mise en œuvre des recherches et études sur la gestion des matières et des déchets radioactifs en fixant des échéances pour la mise en place de nouveaux modes de gestion, la création d'installations ou la modification des installations existantes.

Compte tenu de la multiplicité des enjeux relatifs à la gestion des matières et des déchets radioactifs, les travaux d’élaboration du PNGMDR associent l’ensemble des parties prenantes, et notamment les producteurs de déchets, les administrations, les organisations responsables de la gestion des déchets radioactifs et non radioactifs, ainsi que les associations et parties prenantes concernées. Un groupe de travail pluraliste élabore ainsi le PNGMDR, sous la présidence conjointe de l’ASN et de la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC).

Le PNGMDR est alimenté par :

  • l’Inventaire national des matières et des déchets radioactifs de l’Andra ;
  • Les études et recherches qui ont été menées jusque-là, notamment par les producteurs de déchets et l’Andra ;
  • Les avis de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et les évaluations de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), de la Commission nationale d’évaluation (CNE), de l’Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques (OPECST), du Haut-comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN), etc. ;
  • La concertation avec l’ensemble des parties prenantes (producteurs et gestionnaire de déchets radioactifs, administrations, membres de commissions locales d’information, associations de protections de l’environnement, etc.), notamment au sein du groupe de travail pluraliste ;
  • Un dialogue de long terme avec les populations riveraines des sites de gestion de déchets radioactifs, notamment par l’intermédiaire des Commissions locales d’information (CLI).

La démarche engagée tous les trois ans pour la révision du PNGMDR fait ainsi une large place au pluralisme et à la transparence. Elle permet de couvrir l’ensemble des matières et déchets radioactifs et l’ensemble des étapes de leur gestion.

En application des dispositions des articles L. 122-4 et suivants du code de l’environnement, le PNGMDR fait l’objet d’une évaluation environnementale, qui est remise pour avis à la formation d’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable en application du I de l’article R.122-17 du code de l’environnement. Le rapport d’évaluation environnementale du PNGMDR et l’avis de l’autorité environnementale sont rendus public.

Chaque PNGMDR est transmis au Parlement, qui en saisit pour évaluation l’OPECST, et est rendu public. Une synthèse du plan à destination du grand public est également publiée. Les prescriptions du PNGMDR sont enfin établies par voie règlementaire.

Projet Cigéo

Cigéo (Centre industriel de stockage géologique) est un projet français de centre de stockage profond de déchets radioactifs. Il est conçu pour stocker de façon réversible les déchets hautement radioactifs (HA) et à durée de vie longue (MA-VL), produits par l’ensemble des installations nucléaires actuelles, jusqu’à leur démantèlement, et par le traitement des combustibles usés utilisés dans les centrales nucléaires.

Il est prévu que Cigéo soit implanté dans l’Est de la France, à la limite de la Meuse et la Haute-Marne. Ce projet serait composé d’installations de surface, notamment pour accueillir et préparer les colis de déchets et pour réaliser les travaux de creusement et de construction des ouvrages souterrains. Les déchets seraient stockés dans des installations souterraines, situées à environ 500 mètres de profondeur, dans une couche de roche argileuse imperméable choisie pour ses propriétés de confinement sur de très longues échelles de temps. Le centre est prévu pour être exploité pendant au moins 100 ans, il est conçu pour être réversible au cours du temps afin de laisser aux générations futures un maximum de possibilités pour permettre des adaptations.

Entré en phase de conception industrielle en 2011, le projet Cigéo pourrait accueillir les premiers déchets en 2030 après une série de jalons prévus par la loi.

Calendrier du projet et principales dates clés du projet Cigéo :

  • 2013 : Débat public national sur le projet Cigéo, organisé par la Commission nationale du débat public
  • 2016 : Vote d’une loi précisant les conditions de la réversibilité.
    La loi précisant les modalités de création d’une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue a été publiée au Journal Officiel le 25 juillet 2016.
  • 2018 : Dépôt de la demande d’autorisation de création du centre (DAC) par l’Andra et début des consultations locales et nationales. Le dépôt de la DAC donnera lieu à un rapport de la commission nationale d’évaluation, à un avis de l’ASN et à l’avis des collectivités territoriales situées à proximité du projet. La demande sera ensuite transmise à l’OPECST, auquel il appartiendra de l’évaluer et de rendre compte de ses travaux à l’Assemblée nationale et au Sénat. Une enquête publique sera également organisée.
  • Vers 2021 : Délivrance éventuelle de l’autorisation de création du centre par décret en Conseil d’État. Lancement des travaux de construction.
  • Vers 2025 : Autorisation de mise en service du centre pour la phase pilote
    L’ASN pourra délivrer l’autorisation de mise en service pour la phase industrielle pilote, après consultation du public.
  • Vers 2025-2035 : Phase industrielle pilote du projet Cigéo
    La phase industrielle pilote doit permettre de conforter notamment le caractère réversible du centre.
  • Après 2035 : Lancement de l’exploitation courante de Cigéo

Les déchets concernés

Cigéo est conçu pour stocker les déchets dont le niveau de radioactivité et la durée de vie ne permettent pas de les stocker, de manière sûre et sur de très longues échelles de temps, en surface ou en faible profondeur.

Les volumes de déchets destinés à Cigéo sont estimés à :

  • Environ 10 000 m³ pour les déchets HA (environ 60 000 colis) ;
  • Environ 70 000 m³ pour les déchets MA-VL (environ 180 000 colis).

L’inventaire autorisé de Cigéo sera fixé par le décret d’autorisation de création du Centre. Toute évolution notable de cet inventaire sera soumise à une nouvelle autorisation et fera, à ce titre, l’objet d’une nouvelle enquête publique. A noter qu'environ 30 % des déchets HA et 60 % des déchets MA–VL destinés à Cigéo sont déjà produits.

Le processus d’évaluation du coût du stockage Cigéo

L’article L.542-12 du code de l’environnement prévoit que l’Andra propose au ministre chargé de l’énergie une évaluation des coûts afférents à la mise en œuvre des solutions de gestion à long terme des déchets radioactifs de haute et de moyenne activité à vie longue selon leur nature. Après avoir recueilli les observations des redevables des taxes additionnelles mentionnées au V de l’article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999) et l’avis de l’Autorité de sûreté nucléaire, le ministre chargé de l’énergie arrête l’évaluation de ces coûts et la rend publique.

Conformément à l’article L. 542-12 du code de l’environnement, l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) a remis en octobre 2014 à la Ministre chargé de l’énergie une évaluation des coûts du projet Cigéo

L’ASN et la Commission nationale d’évaluation (CNE) ont rendu leur avis sur le dossier d’évaluation de l’Andra. Les principaux producteurs de déchets radioactifs (AREVA, le CEA et EDF) ont également émis des observations sur ce dossier.

Le Ministère a fixé par arrêté un coût à 25 milliards d’euros aux conditions économiques du 31 décembre 2011. Ce coût sera mis à jour aux étapes clés du projet.

Le comité de Haut Niveau (CHN)

Mis en place par le Comité Interministériel d’Aménagement et de développement durable du Territoire du 12 juillet 2005, le Comité de Haut Niveau (CHN) a pour objet de mobiliser les opérateurs de la filière nucléaire (EDF, Areva et le CEA) impliqués dans le développement économique local de la zone d’implantation de Cigéo à la limite de la Meuse et de la Haute-Marne.

Le Comité de Haut Niveau a un rôle de suivi et d’impulsion des actions d’accompagnement et de développement économique autour du centre de stockage de déchets radioactifs en couche géologique profonde.

Présidé par un Ministre, il rassemble les parlementaires et les présidents des conseils généraux de la Meuse et de la Haute Marne, le président de l’Andra, le président d’EDF, le président d’AREVA, l’administrateur général du CEA, le haut commissaire à l’énergie atomique, ainsi que les préfets, les services de l’état et les établissements publics

Coût et financement des charges nucléaires de long terme

Présentation du dispositif de financement des charges nucléaires de long terme :

Le dispositif a fait l’objet d’une présentation au Haut Comité pour la Transparence et l’Information sur la Sûreté Nucléaire (HCTISN) le 6 octobre 2016 : le support de cette présentation est consultable sur le site du HCTISN.

Principes et objectifs :

  • Principe pollueur payeur : la loi oblige les exploitants à garantir le financement des « charges nucléaires de long terme » (démantèlement des installations nucléaires de base, gestion des déchets radioactifs et des combustibles usés), pour ne pas transférer ces charges aux générations futures, alors que nous tirons bénéfice de la filière nucléaire aujourd’hui. C’est l’objet des articles L. 594-1 et suivants du code de l’environnement (issus de la codification de l’article 20 de la loi du 28 juin 2006, et précisés par le décret du 23 février 2007 et l’arrêté du 21 mars 2007, relatifs à la sécurisation du financement des charges nucléaires) qui définissent les obligations incombant aux exploitants d’installations nucléaires, et organise le contrôle de ces obligations par l’administration ;
  • Principe d’estimation prudente : Les exploitants inscrivent des provisions pour leurs charges nucléaires de long terme, qui sont inscrites au passif de leur bilan : toute charge future dont le paiement est certain (même si son montant ou sa date est incertaine, dans ce cas on parle d’une provision) doit être comptabilisée comme un passif (i.e. comme une dette). Son estimation doit être prudente, par exemple via l’utilisation de marges par rapport à la meilleure estimation ;
  • Principe de pré-financement : Après l’arrêt définitif d’une installation nucléaire de base, il n’y a plus de ressources d’exploitation pour financer d’éventuelles charges futures. Ainsi, seul l’argent mis de côté aujourd’hui - les actifs dédiés - sera disponible de façon certaine pour faire face à ces charges. Ces actifs doivent présenter un degré de sécurité et de liquidité suffisants, la réglementation encadre la composition du portefeuille. Compte tenu de la durée très longue des engagements nucléaires, et pour garantir le financement de ces charges, la loi oblige à sécuriser le financement dès la mise en service des installations, ou dès l’introduction d’un nouveau combustible dans le cœur d’un réacteur ;
  • Responsabilité totale et infinie des exploitants : les exploitants sont responsables de l’estimation des coûts futurs, du financement de ces coûts, et de la réalisation des opérations le moment venu. En cas d’insuffisance des fonds (par exemple hausse des estimations ou des coûts réels, pertes sur le portefeuille financier), l’exploitant doit ajouter des actifs aux fonds dédiés ;
  • Principe de fonds internes cantonnés : Inspiré de la réglementation sur les assurances, les actifs dédiés au financement des charges de long terme sont inscrits dans les comptes de l’exploitant et gérés par lui (fonds internes), mais sont légalement séparés du reste du bilan (cantonnement légal) : ils ne peuvent être utilisés que pour le règlement des charges nucléaires de long terme, même en cas de difficultés financières de l’exploitant ;
  • Responsabilité de la maison mère : en cas de défaillance ou d’insolvabilité de l’exploitant, l’autorité administrative peut imposer à sa maison mère les obligations qui incombent à l’exploitant.

Un contrôle strict et des pouvoirs de sanctions :

  • Les exploitants nucléaires sont soumis au contrôle d’une « autorité administrative » : cette autorité est formée conjointement par les ministres en charge de l’économie et de l’énergie. Les exploitants transmettent tous les trois ans un rapport triennal, et tous les ans une note d’actualisation de ce rapport, et d’une manière générale, ils transmettent à sa demande toute information à l’autorité administrative relative à l’exercice de sa mission ;
  • Des pouvoirs de sanctions : l’autorité administrative dispose d’un pouvoir de prescription, éventuellement sous astreinte, et d’un pouvoir de sanction pécuniaire en cas de non-transmission d’information ou de manquements constatés à la réglementation ;
  • L’autorité administrative peut solliciter deux expertises externes : l’Autorité de Sûreté Nucléaire (ASN) rend un avis sur les rapports transmis par les exploitants nucléaires sur son champ de compétence. Ces avis sont publics et disponibles sur le site de l’ASN. De plus, depuis la loi n°2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition écologique pour la croissance verte, l’autorité administrative peut faire appel à l’expertise de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (autorité administrative indépendante en charge du contrôle des établissements bancaires et assurantiels) sur les aspects financiers des charges nucléaires de long terme, comme le prévoit le VII de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier.

Schéma explicatif du mécanisme de financement :

Schéma explicatif du mécanisme de financement

Le mécanisme d’actualisation

Les charges brutes (le coût total du démantèlement et de la gestion des déchets si toutes les dépenses étaient effectuées aujourd’hui en une fois) sont inférieures aux provisions inscrites dans les comptes du fait du mécanisme d’actualisation.

En pratique, ces coûts sont payés après l’arrêt définitif des installations, et sur des durées très longues s’étendant jusqu’au 21e siècle. Il n’est donc pas nécessaire d’avoir toutes les sommes dès à présent : les actifs financiers mis de côté produisent en effet des revenus, et continueront à en produire même après l’arrêt définitif et avant d’être intégralement dépensés.

Exemple schématique :

Exemple schématique du mécanisme d’actualisation

La CNEF

La Commission nationale d’évaluation du financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF), créée par la loi loi du 28 juin 2006, a pour rôle d’évaluer le contrôle des exploitants nucléaires dans le domaine du financement des charges de long terme, mission confiée conjointement aux ministres de l’économie et de l’énergie.

Elle a remis en juillet 2012 son premier rapport triennal au Parlement et au Haut-Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire (HCTISN), conformément à l’article L. 594-11 du code de l’environnement.

Synthèse du rapport d’audit sur les coûts du démantèlement du parc nucléaire d’EDF

L’administration rend publique la synthèse du rapport d’audit qu’elle a commandité sur les coûts du démantèlement du parc nucléaire d’EDF en exploitation.
La loi impose à tous les exploitants d’anticiper et de garantir le financement des charges de démantèlement qui surviendront le jour où les installations nucléaires devront être arrêtées :

  • En encadrant le niveau de provisions constituées par les exploitants ;
  • En exigeant la constitution d’actifs dédiés qui en assurent la liquidité.

Ce mécanisme permet de garantir que ces charges ne seront pas supportées par les générations futures.

Dans le cadre de ses pouvoirs de contrôle, l’autorité administrative a mené un audit externe sur le coût du démantèlement du parc de réacteurs nucléaires d’EDF en cours d’exploitation. Il s’agit du premier audit externe piloté par l’administration sur ce thème. L’administration lancera d’autres audits du même type, conformément au programme demandé par le rapport de la Commission Nationale d’Évaluation du Financement des charges de démantèlement des installations nucléaires de base et de gestion des combustibles usés et des déchets radioactifs (CNEF).

Au 31 décembre 2015, EDF évaluait les coûts du démantèlement de son parc de 58 réacteurs à 19,6 Mds €.

L’audit, conduit par les sociétés Ricol Lasteyrie et NucAdvisor, s’est étendu sur un an et a été étroitement piloté par la Direction Générale de l’Énergie et du Climat (DGEC). Ces travaux renforcent la transparence sur le coût de démantèlement du parc d’EDF.

L’audit a permis d’approfondir l’analyse des hypothèses et méthodes retenues par EDF. Bien que l’estimation du coût du démantèlement de réacteurs nucléaires reste un exercice délicat, compte tenu du retour d’expérience relativement limité, des perspectives d’évolution des techniques et de l’éloignement des dépenses dans le temps, l’audit conforte globalement l’estimation faite par EDF du coût du démantèlement de son parc nucléaire.

L’audit formule également un certain nombre de recommandations. L’administration adressera en outre des recommandations additionnelles à EDF, qui porteront notamment sur :

  • Les modalités de prise en compte des effets d’échelle ;
  • La validité de la méthode d’extrapolation du devis d’une centrale-type à l’ensemble du parc ;
  • La consolidation des hypothèses des comparaisons nationales et internationales ;
  • La déclinaison de ces études détaillées sur le cas particulier des premières centrales qui seront définitivement arrêtées.