Plans nationaux d’actions en faveur des espèces menacées

Le Jeudi 13 juillet 2017
Les plans nationaux d’actions (PNA) sont des outils stratégiques opérationnels qui visent à assurer la conservation ou le rétablissement dans un état de conservation favorable d’espèces de faune et de flore sauvages menacées ou faisant l’objet d’un intérêt particulier. Cet outil est mobilisé lorsque les autres politiques publiques environnementales et sectorielles incluant les outils réglementaires de protection de la nature sont jugées insuffisantes pour aboutir à cet objectif.

Objectifs des plans nationaux d’actions en faveur des espèces menacées

Certaines espèces de faune et de flore sauvages sont particulièrement menacées, notamment du fait des activités humaines. Ces menaces peuvent conduire à la raréfaction, voire à l'extinction de telles espèces, sur tout ou partie des territoires qui les hébergent. L’état de conservation de ces espèces est considéré comme mauvais ou défavorable lorsque les paramètres qui conditionnent leur dynamique ou qui évaluent la quantité et la qualité de leurs habitats se dégradent à un niveau tel que la viabilité de leurs populations sur le long terme est remise en cause.

L’objectif des réglementations européenne et nationale relative à la protection des espèces de faune et de flore sauvages est d’assurer le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable des espèces les plus menacées. L’état de conservation de certaines espèces nécessite des actions spécifiques pour restaurer leurs populations et leurs habitats.

Le plan national d’actions : une stratégie de moyen ou long terme

Outil de mobilisation des différents acteurs concernés (institutionnels, académiques, socio-économiques et associatifs), un plan national d’actions (PNA) en faveur d’une espèce menacée définit une stratégie de moyen ou long terme (5 à 10 ans), qui vise à :

  • organiser un suivi cohérent des populations de l’espèce ou des espèces concernées ;
  • mettre en œuvre des actions coordonnées favorables à la restauration de ces espèces ou de leurs habitats ;
  • informer les acteurs concernés et le public ;
  • faciliter l’intégration de la protection des espèces dans les activités humaines et dans les politiques publiques.

Lorsque les effectifs sont devenus trop faibles ou que l’espèce a disparu, des opérations de renforcement de population ou de réintroduction peuvent également être menées, via les plans nationaux d’actions.

Les plans nationaux d’actions ne possèdent pas de portée contraignante et se fondent sur la mobilisation collective des acteurs qui possèdent les leviers pour agir en faveur des espèces menacées.

Des plans de restauration ou de conservation aux plans nationaux d’actions en faveur des espèces menacées

Anciennement appelés plans de restauration, les premiers plans ont été mis en œuvre en France en 1996. La politique des plans nationaux d’actions a été renforcée en 2007 et 2010, avec le lancement de nombreux plans nationaux d’actions par les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement, pour arriver à plus de 70 plans lancés en 2011.

Le déploiement des plans nationaux d’actions sur le territoire a nécessité différents travaux d’évaluation de leur efficacité, tenant compte de l’implication croissante des collectivités publiques et des acteurs privés en faveur de la biodiversité, ainsi que du contexte de réduction des moyens budgétaires et humains de l’État. En 2014, une mission d’inspection générale a par ailleurs été conduite par le Conseil général de l’environnement et du développement durable afin d’évaluer le dispositif mis en place. Elle a abouti à la formulation de plusieurs recommandations pour améliorer son efficacité. La réflexion pour la révision de la stratégie relative aux plans nationaux d’actions s’est poursuivie jusqu’à fin 2016, aboutissant à la note technique du 9 mai 2017.

Contexte législatif et réglementaire

Au niveau européen

L’Union européenne a notamment adopté les directives Oiseaux et Habitats faune flore. Leur objectif est de maintenir ou de rétablir un état de conservation favorable des habitats et des espèces d’intérêt communautaire dont elles organisent la protection. Les annexes de ces directives comprennent des listes d’espèces au statut particulier, y compris les espèces figurant dans les conventions internationales ratifiées par l’Union européenne. Elles servent ainsi de référence pour identifier les espèces pour lesquelles la France a des engagements et orientent le choix de certaines espèces faisant l’objet de plans nationaux.

La directive Habitats faune flore constitue un cadre cohérent pour conduire une action de protection et de restauration de l’état de conservation des espèces. Elle mentionne la mise en place d’un système de protection stricte des espèces sauvages auquel les plans nationaux d’actions doivent contribuer. La Commission européenne met en effet l’accent sur l’adoption de mesures préventives afin d’anticiper les menaces et les risques auxquels une espèce est susceptible d’être confrontée. Les plans nationaux d’actions précisent les mesures et fournissent des orientations pratiques aux autorités locales et régionales, aux groupes d’intérêt concernés, etc.

Au niveau national

Code de l’environnement

Le code de l’environnement prévoit la protection de certaines espèces de faune et de flore sauvages. L’objectif est également d’assurer le maintien de ces espèces et, si besoin, leur rétablissement, dans un état de conservation favorable.

Les articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement dressent un dispositif de protection stricte des espèces dont les listes sont fixées par arrêtés interministériels. L’article L. 411-1 permet de fixer des interdictions d’activités ou d’opérations qui peuvent porter atteinte aux espèces dont la situation biologique est défavorable (interdiction de destruction des individus de ces espèces ou de leurs habitats, de prélèvement, de perturbation intentionnelle, de transport, de vente, etc.). Les dérogations à ce statut de protection stricte sont exceptionnelles. Elles ne peuvent êtres accordées que si le projet envisagé justifie les trois conditions suivantes :

  • il n’existe pas d’autres solutions satisfaisantes ;
  • la dérogation ne remet pas en cause le maintien des espèces concernées dans un état de conservation favorable dans leur aire de répartition naturelle ;
  • le projet s'inscrit dans une liste d'activités prédéfinies (lutte contre les dommages aux cultures, protection de la faune et de la flore...).

L’objectif de ces dispositions est, selon les cas, de maintenir ou de rétablir les populations de ces espèces dans un état de conservation favorable. À cet effet, l’État met en œuvre, avec les organisations concernées, des plans nationaux d’actions prévus à l’article L. 411-3 du code de l’environnement. Ces plans ne portent que sur les espèces dites protégées, c’est-à-dire visées aux articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l’environnement.

Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 2016 complète le dispositif relatif aux plans nationaux d’actions : elle prévoit que l’État établisse, d’ici le 1er janvier 2020, des plans nationaux d’actions en faveur des espèces endémiques de faune ou de flore sauvage particulièrement menacées, identifiées comme étant « en danger critique » ou « en danger » dans la liste rouge nationale établie selon les critères de l’Union internationale pour la conservation de la nature (environ 120 espèces dont 80 % sont présentes outre-mer).

Engagements français en faveur de la protection des espèces menacées

La France répond à l’objectif 12 d'Aichi : « D’ici à 2020, l’extinction d’espèces menacées connues est évitée et leur état de conservation, en particulier de celles qui sont le plus en déclin, est amélioré et maintenu ». Elle assure également la protection des espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt communautaire relevant des directives Oiseaux et Habitats faune flore, pour lesquelles l’objectif des dispositions communautaires porte, selon les espèces, sur le maintien ou le rétablissement de leurs populations dans un état de conservation favorable. Cette exigence a été rappelée par l’objectif 1 de la stratégie de l’Union européenne en matière de biodiversité à l’horizon 2020 (conserver et régénérer la nature). La France est aussi engagée dans la préservation des espèces menacées en outre-mer, notamment via son adhésion aux conventions internationales en faveur de la biodiversité dans les régions biogéographiques concernées. Enfin, l’objectif 4 de la stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020 engage également à préserver les espèces et leur diversité.

Comment s’effectue la sélection des espèces ?

Critères généraux pour le choix des espèces prioritaires pour l’action publique

Le critère déterminant est le risque d’extinction de ces espèces, évalué en fonction de leur classement dans les listes rouges établies selon les critères de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN). Ce risque d’extinction est défini en fonction de différents paramètres tels que la taille de la population de l’espèce considérée, le taux de disparition de son habitat naturel, la fragmentation de sa répartition ou encore son taux de déclin. Plusieurs listes rouges sont disponibles et servent de référence pour le choix des espèces devant bénéficier d’un plan national d’actions en France : listes rouges mondiales et listes rouges nationales.

Plus de 1660 espèces sauvages sont classées dans les catégories CR (en danger critique), EN (en danger) ou VU (vulnérable) dans la liste rouge nationale établie selon les critères de l’UICN pour la France et considérées comme menacées de disparition. Environ la moitié concerne la métropole, l’autre moitié l’outre-mer. Une méthode de priorisation des espèces a été mise en œuvre par le Muséum national d’histoire naturelle, permettant d’aboutir à une liste de plus de 630 espèces de faune et de flore sauvages prioritaires pour l’action publique.

Choix du meilleur outil et sélection des espèces relevant d’un PNA

La possibilité d’agir en faveur des espèces prioritaires pour l’action publique repose sur une analyse diagnostic qui caractérise la situation de l’espèce, identifie précisément les menaces et les outils déjà déployés pour sa préservation et en tire les leviers d’actions possibles. La sélection des espèces pour lesquelles un plan national d’actions est jugé pertinent s’appuie notamment sur l’analyse diagnostic et les autres outils de protection disponibles. L’élaboration d’un plan national d’actions se justifie par la valeur ajoutée qu’il apporte en comparaison des autres instruments existants.

Deux types de plans nationaux d’actions

On distingue deux types de plan national d’actions :

  • le plan national d'actions pour le rétablissement caractérise les mesures à mettre en œuvre en vue d’améliorer la situation biologique de l’espèce ou des espèces à sauvegarder. Sa durée est généralement de 5 ans ;
  • le plan national d'actions pour la conservation permet de capitaliser les actions, pour assurer la conservation à long terme de l’espèce ou des espèces concernées. Cela vaut en particulier pour les espèces qui ont fait l’objet d’efforts dans le cadre d’un PNA rétablissement. Quand leur situation biologique est meilleure ou stabilisée, il convient de basculer sur un PNA conservation. Sa durée moyenne est de 10 ans.

Élaboration et mise en œuvre des plans nationaux d’actions

Une élaboration fondée sur la concertation

Un plan national d’actions (PNA) est un outil de mobilisation collective, principalement basé sur le volontariat. Il se construit avec tous les acteurs qui ont les leviers pour agir (services de l’État, collectivités territoriales, acteurs socio-économiques, association et ONG, etc.).

La concertation doit avoir lieu le plus en amont possible, car la décision de réaliser et mettre en œuvre un PNA doit être prise en associant toutes les parties prenantes chargées d’agir sur le terrain.

Une décision de mise en œuvre relevant de différents niveaux

La mise en œuvre d’un PNA peut être décidée, soit au niveau national par le ministère chargé de l’environnement (direction de l’eau et de la biodiversité), notamment pour le cas des espèces protégées possédant un enjeu national fort, soit au niveau régional, selon des priorités définies entre les services de l’État et la Région, en particulier pour les espèces présentant un enjeu propre à une région donnée. La décision peut également relever de tout porteur de projet, public ou privé, dans le cas d’espèces prioritaires pour l’action publique, mais pour lesquelles l’opportunité d’un PNA n’était pas encore apparue au niveau national ou régional.

Une proposition de PNA pour une nouvelle espèce ou groupe d’espèces est dans tous les cas soumise à l’avis du Conseil national de la protection de la nature (commission espèces et communautés biologiques). La validation finale relève du ministère chargé de l’environnement (direction de l’eau et de la biodiversité).

Une mise en œuvre à plusieurs échelles et progressive

Un programme d’actions opérationnelles, coordonné et décliné à l’échelle régionale

Dans la plupart des cas, une direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL), ou la direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie (DRIEE), ou une direction de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DEAL) est désignée pour la coordination, chargée du suivi de l’élaboration du PNA et de sa mise en œuvre, du choix du rédacteur et du choix de l’opérateur qui assurera l’animation du plan. La maîtrise d’ouvrage peut dans certains cas être assurée par une collectivité territoriale ou un opérateur privé. Elle peut aussi être confiée aux acteurs principaux des politiques publiques intervenant dans la protection de l’espèce ou du groupe d’espèces concerné. Un PNA fait généralement l’objet de déclinaisons régionales permettant de prendre en compte les actions pertinentes en fonction de la situation locale de l’espèce ou des groupes d’espèces considérés.

Un comité de pilotage est mis en place, présidé par la structure coordinatrice. Il associe les DREAL/DRIEE/DEAL déclinant le PNA dans leur région, l’opérateur du plan (et le cas échéant les animateurs régionaux retenus pour la mise en œuvre de la déclinaison régionale), les représentants scientifiques et les représentants des associations de protection de la nature, de représentants des structures socioprofessionnelles concernées (fédération nationale des chasseurs, syndicats professionnels, etc.). Le comité de pilotage propose les orientations stratégiques du plan. Il se réunit au moins une fois par an et a pour missions :

  • la définition des actions prioritaires à mettre en œuvre, leur ajustement le cas échéant ;
  • le suivi et l’évaluation de la réalisation et des moyens financiers du plan ;
  • l’évaluation du plan.

Un PNA est un document opérationnel qui doit permettre de territorialiser les actions au maximum et de les définir avec un degré de précision élevé (pilote de l’action, partenaires associés, contenu précis de l’action et modalités de mise en œuvre, financement, résultats attendus). Il reprend les éléments clés du diagnostic, liste les actions à mettre en œuvre dans les domaines de la conservation – et du rétablissement si nécessaire –, des études (scientifiques ou techniques par exemple) et de la communication.