Politiques du climat, de l’air et de l’énergie

Le Mardi 6 décembre 2016
Les politiques du climat, de l’air et de l’énergie se rejoignent dans une logique d'intégration croissante des objectifs.

Objectifs et outils nationaux des politiques du climat, de l’air et de l’énergie

La politique climat

La politique de lutte contre le changement climatique repose sur deux piliers :

  • celui de l’atténuation avec pour objectif la réduction des émissions de gaz à effet de serre ;
  • et, celui de l’adaptation car des changements sont inévitables compte tenu de l’inertie du système climatique.

En matière d’atténuation, le changement climatique étant une problématique mondiale, la France considère qu’une action concertée est un enjeu majeur pour répondre à ce défi. Au niveau international, elle s’est engagée dans le cadre du protocole de Kyoto (1997) à stabiliser ses émissions de gaz a effet de serre sur la période 2008-2012 au niveau de 1990 et fait partie des Etats ayant pris des engagements au titre de la seconde période de mise en œuvre du protocole, qui couvre la période 2013-2020. Elle prend une part active dans les négociations internationales sur le régime post-2012 et soutient le processus engagé suite à l’accord de Copenhague avec l’objectif de limiter à 2°C le réchauffement des températures. Elle a ainsi accueilli au Bourget du 30 novembre au 12 décembre 2015 la conférence de Paris sur le Climat (COP 21). Ce sommet international constituait l’échéance à laquelle les Etats étaient convenus de s’entendre sur des efforts de réduction de leurs émissions pour la période post-2020. L’Accord de Paris, conclu lors de la COP21, est le premier accord universel sur le climat ; cet accord a pour ambition que les engagements des Etats permettent de stabiliser le réchauffement climatique du aux activités humaines ≪ nettement en dessous ≫ de 2°C d’ici a 2100, en renforçant les efforts pour atteindre la cible de 1,5°C.

Au niveau communautaire, la France met en œuvre les dispositions relatives au paquet énergie climat 2020 dont le système communautaire d’échange de quotas d’émissions de gaz a effet de serre (SCEQE), dont la phase III a débuté le 1er janvier 2013, et qui concerne en particulier les secteurs de l’énergie ou de l’industrie. Elle s’est également engagée dans ce cadre à réduire de 14 % entre 2005 et 2020 les émissions des secteurs non couverts par ce système (par exemple les transports, le bâtiment…).

Le Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014 a en outre fixé le cadre d’action de l’Union européenne à l’horizon 2030. Il a approuvé un objectif contraignant de réduction de 40 % des émissions de gaz a effet de serre entre 1990 et 2030, un objectif d’au moins 27 % d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique finale de l’UE, et une amélioration d’au moins 27 % de l’efficacité énergétique en 2030 par rapport aux scenarii de consommation future d’énergie. La Commission Européenne a publié le 15 juillet 2015 une proposition législative de révision de la directive SCEQE et le 20 juillet 2016 une proposition législative portant sur des objectifs contraignants par Etat Membre pour la période 2021-2030 en matière d’émissions annuelles de gaz a effet de serre des secteurs non soumis au système d’échange de quotas d’émissions de l’UE (SCEQE de l’UE).

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 fixe les objectifs, trace le cadre et met en place les outils nécessaires à la construction par tous – citoyens, entreprises, territoires, pouvoirs publics – d’un nouveau modèle énergétique français plus diversifié, plus équilibré, plus sûr et plus participatif. Elle confirme la volonté d’exemplarité de la France en la matière puisqu’elle introduit un objectif domestique de réduction de 40% de ses émissions par rapport à 1990 à l’horizon 2030, soit une baisse relative aussi importante que celle de l’UE dans son ensemble alors même que la France compte d’ores et déjà parmi les pays industrialisés et les pays de l’UE et du G20 les moins émetteurs de gaz à effet de serre, tant en termes d’émissions par habitant que d’émissions par unité de PIB.

Afin de renforcer les moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs de long terme fixés par la loi, une stratégie nationale de développement bas-carbone et des budgets carbone ont été adoptes par décret le 18 novembre 2015 en application de l’article 173 de la loi de transition énergétique pour la croissance verte. Cette nouvelle stratégie doit permettre d’orchestrer la mise en œuvre de la transition vers une économie bas-carbone. Elle s’appuie notamment sur des budgets carbone qui déterminent les plafonds d’émissions de gaz à effet de serre à ne pas dépasser au niveau national sur des périodes de quatre à cinq ans. Les trois premiers budgets carbone portent sur les périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028.

Cette stratégie, qui sera révisée tous les cinq ans, est notamment porteuse de deux grandes ambitions : placer au cœur des décisions économiques l’objectif de réduction de l’empreinte carbone, et réorienter les investissements en faveur de la transition énergétique.

En matière d’adaptation, une stratégie nationale d’adaptation au changement climatique a été adoptée dès le 13 novembre 2006. Un groupe interministériel a recensé les impacts du changement climatique, les coûts associés et les pistes d’adaptation.

Un plan national d’adaptation au changement climatique (PNACC) a ensuite été publié en juillet 2011. Ce plan couvrait vingt champs thématiques comprenant 84 actions déclinées en 230 mesures pour la période 2011-2015. Il visait à préparer la France à faire face et à tirer parti de nouvelles conditions climatiques. En juin 2015, une évaluation a été confiée au Conseil General de l'Environnement et du Développement Durable. Le rapport remis au ministère de l'environnement en octobre 2015 contient une synthèse de l'évaluation et des recommandations pour un futur plan couvrant la période 2017-2021.

Les travaux visant la révision du plan ont été lancés conformément la feuille de route gouvernementale pour la transition écologique 2016. Les propositions concerneront 6 dimensions : «gouvernance et pilotage», «connaissance et information», incluant la sensibilisation, «prévention et résilience», «adaptation et préservation des milieux», «vulnérabilité de filières économiques», «renforcement de l’action internationale».

2015

Année la plus chaude observée depuis 1850 (température moyenne supérieure de 0,74°C à la moyenne 1961-1990)

La politique de l’air

La qualité de l'air est un enjeu majeur de santé publique. Ses effets sur la santé sont avérés. Ils peuvent être immédiats ou à long terme (affections respiratoires, maladies cardiovasculaires, cancers…). Le Gouvernement a fait de la lutte contre la pollution atmosphérique une priorité, que ce soit dans le 3ème plan national santé-environnement, la feuille de route issue de la conférence environnementale de 2014, ou encore les dispositions de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Malgré une tendance à la réduction des émissions de polluants atmosphériques et des concentrations de polluants au cours des 20 dernières années, les normes sanitaires européennes ne sont pas respectées dans certaines agglomérations. Des objectifs de réduction des émissions de certains polluants atmosphériques sont fixés au niveau européen, pour chaque État membre à horizon 2020 et 2030, afin de réduire de 50% la mortalité prématurée au niveau européen.

Pour la France cela se traduit par les objectifs de réduction mentionnés dans le tableau ci-dessous :

Objectifs de réduction FIXES POUR LA France PAR LA DIRECTIVE NEC REVISÉE

(exprimés en % par rapport à 2005)

 

A HORIZON 2020

à horizon 2030

SO2

-55 %

-77 %

NOx

-50 %

-69 %

COVNM

-43 %

-52 %

NH3

-4 %

-13 %

PM2,5

-27 %

-57 %

 

Afin de réduire de manière pérenne les émissions de polluants, pour protéger la santé des français et respecter les exigences européennes et internationales, l’État met en œuvre des actions en faveur de la qualité de l’air avec une approche intégrée du niveau national au niveau local :

Au niveau national, avec :

  • la révision du PREPA (plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques) prévu par l’article 64 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte est en cours. Des mesures visant les principaux secteurs émetteurs (industrie, transport, résidentiel et agriculture) seront mises en œuvre afin de respecter les plafonds d’émissions nationaux et de diminuer les niveaux de fond de la pollution.
  • des approches sectorielles : il s’agit par exemple des normes d’émission Euro pour les véhicules, des prescriptions techniques pour les installations industrielles, de la fiscalité, etc. En ce qui concerne les transports, la LTECV accélère la mutation du parc automobile, incite financièrement la conversion des véhicules les plus polluants et favorise le développement de moyens de transports moins polluants.

Au niveau local, avec :

  • Les plans de protection de l’atmosphère (PPA) dans toutes les zones en dépassement des normes et les agglomérations de plus de 250 000 habitants. Ces plans sont arrêtés par les préfets après concertation avec les collectivités locales et les parties prenantes. Ils contiennent des mesures adaptées aux situations et enjeux locaux.
  • Les mesures d’urgence lors des pics de pollution qui sont déclenchées par les préfets dès lors que des valeurs limites des seuils d’information et d’alerte sont dépassées. Elles permettent d’avertir les populations et de limiter leur exposition à la pollution.
  • La mobilisation des territoires : Compte tenu de leur responsabilité et de leurs compétences (urbanisme, mobilité, etc.), les collectivités sont des acteurs incontournables pour agir en faveur de la qualité de l’air. La LTECV renforce la prise en compte de la qualité de l’air dans les outils de planification avec notamment l’ajout d’un volet « air » aux plans climat énergie (PCET) devenus PCAET, et donne la possibilité aux maires de mettre en œuvre des zones à circulation restreinte.

La politique de l’énergie

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte définit en son article premier les objectifs de la politique énergétique, inscrits dans le code de l’énergie :

  • favoriser l’émergence d’une économie compétitive et riche en emplois grâce à la mobilisation de toutes les filières industrielles, notamment celles de la croissance verte ;

  • assurer la sécurité d’approvisionnement et réduire la dépendance aux importations ;

  • maintenir un prix de l’énergie compétitif et attractif au plan international et permettant de maîtriser les dépenses en énergie des consommateurs ;

  • préserver la santé humaine et l’environnement, en particulier en luttant contre l’aggravation de l’effet de serre et contre les risques industriels majeurs, en réduisant l’exposition des citoyens à la pollution de l’air et en garantissant la sûreté nucléaire ;

  • garantir la cohésion sociale et territoriale en assurant un droit d’accès de tous à l’énergie sans coût excessif au regard des ressources des ménages ;

  • lutter contre la précarité énergétique ;

  • contribuer à la mise en place d’une Union européenne de l’énergie.

La loi définit également des objectifs quantifiés qui constituent ainsi un approfondissement des engagements internationaux et européens de la France et fixent des objectifs précis à l’horizon 2030 et 2050 :

  • réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012, en visant un objectif intermédiaire de 20 % en 2030. Par rapport au niveau de 2012 (155,1 Mtep), le niveau de 2015 est en baisse de 3,8 % (149,2 Mtep) ;

  • réduire la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à la référence 2012, en modulant cet objectif par énergie fossile en fonction du facteur d’émissions de gaz à effet de serre de chacune. Par rapport au niveau de 2012 (129,3 Mtep), le niveau de 2014 est en baisse de 5,6 % (122,08 Mtep) ;

  • augmenter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d’énergie en 2020 et à 32 % de cette consommation en 2030. En 2030, les énergies renouvelables doivent représenter 40 % de la production d’électricité, 38 % de la consommation finale de chaleur, 15 % de la consommation finale de carburant et 10 % de la consommation de gaz. En 2014, les énergies renouvelables représentaient 14,6 % de la consommation finale brute d’énergie ;

  • réduire la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % à l’horizon 2025. En 2015, le nucléaire représentait 76,3 % de la production d’électricité ;

  • multiplier par cinq la quantité de chaleur et de froid renouvelables et de récupération livrée par les réseaux de chaleur et de froid à l’horizon 2030.

Pour atteindre ces objectifs, un outil de pilotage national est créé avec la programmation pluriannuelle de l’énergie. Celle-ci doit être établie pour deux périodes de 5 ans successives à l’exception de la première constituée pour deux périodes respectivement de 3 et 5 ans. La loi a ainsi fusionné les exercices de programmation existants dans tous les secteurs de l’énergie (électricité, gaz et chaleur) dans un outil unique et les a élargis à la consommation et aux réseaux. Elle intègre aussi une stratégie de développement de la mobilité propre. Une PPE est établie pour la métropole continentale et pour chaque zone non interconnectée, notamment les territoires d’outre-mer.

Une intégration croissante des trois politiques du climat, de l’air et de l’énergie

Longtemps élaborées et mises en œuvre institutionnellement de façon séparée, les politiques publiques du climat, de l’air et de l’énergie sont désormais intégrées. Cette intégration croissante résulte à la fois des effets de synergie qu’entretiennent ces trois politiques publiques et de la volonté de trouver des compromis aux effets croisés potentiels de ces politiques publiques et d’en assurer ainsi leur cohérence.

Une intégration aux niveaux national et local

Après la loi POPE de 2005 et les lois Grenelle de 2009 et 2010, la loi de transition énergétique pour la croissance verte du 17 août 2015 renforce l’intégration dans un même texte des dispositions relevant des trois politiques publiques que constituent les politiques de lutte contre le changement climatique, d’amélioration de la qualité de l’air et énergétique.

Cela se traduit au niveau des objectifs. Ainsi, la politique énergétique a pour objectif de préserver « la santé humaine et l’environnement, en particulier en luttant contre l’aggravation de l’effet de serre et contre les risques industriels majeurs, en réduisant l’exposition des citoyens à la pollution de l’air et en garantissant la sûreté nucléaire» (art. 1er de la LTECV) ou bien encore qu’elle doit « contribuer à l’atteinte des objectifs de réduction de la pollution atmosphérique prévus par le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques défini à l’article L. 222-9 du code de l’environnement ». Cela signifie que l’ensemble des objectifs de ces politiques doivent trouver leur articulation et leur cohérence et non que l’un domine l’autre. 

De même, la loi dispose que la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE - article 176) doit être compatible avec la stratégie nationale bas carbone (SNBC – art. 173), autrement dit la PPE ne doit pas mettre en place des objectifs, des orientations ou actions qui soient en contradiction avec les principes et les budgets carbone établis dans le cadre de la SNBC. L’obligation d’une évaluation environnementale stratégique de la PPE au titre de l’application de la directive 2001/42 conduit également à mettre à jour les éventuels impacts négatifs sur le changement climatique et la qualité de l’air et ainsi à rechercher des mesures d’évitement, de correction ou de compensation, i.e. des mesures assurant la cohérence d’ensemble des politiques publiques.

L’intégration des outils nationaux des politiques du climat, de l’air et de l’énergie

Au niveau local, le Grenelle de l’environnement avait institué les schémas régionaux du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE). La loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) modifie la planification régionale portant sur le climat, l'air et l'énergie. Hormis l'Ile-de-France et la Corse qui doivent continuer à élaborer un SRCAE, les autres régions doivent désormais intégrer les enjeux associés au climat, à l'air et l'énergie dans un schéma plus large traitant des différentes politiques de développement durable - le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) - qui sera élaboré d'ici mi-2019 par le conseil régional.

La loi de transition énergétique pour la croissance verte prévoit également que les plans climat air énergie (PCAET) intègrent désormais la composante qualité de l’air. Ainsi, lorsqu’un plan de protection de l’atmosphère existe, le PCAET doit être compatible. Historiquement, seuls les plans climat territoriaux existaient et sur une base volontaire, progressivement les composantes énergie puis air ont été intégrées et les plans sont devenus obligatoires.

L’intégration des démarches au niveau territorial

Niveau régional

Niveau intercommunal

Schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) et schémas régionaux climat air énergie (SRCAE, pour Ile de France et Corse)

Plans climat air énergie (PCAET)

les schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3RENR)

 

Schémas régionaux de la biomasse

Schémas directeurs des réseaux de chaleur et de froid

Programmes régionaux pour l’efficacité énergétique

 

 

Cette intégration signifie qu’aucun des objectifs des politiques publiques ne prédomine sur les autres. Cela implique également de concilier le court-moyen terme (amélioration de la qualité de l’air par exemple) avec le long terme (la lutte contre le changement climatique). Cette intégration des politiques publiques est en cohérence avec le principe énoncé de l’article 6 de la charte de l’environnement qui dispose que « Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. »

Des effets de synergies ou co-bénéfices

Cette intégration croissante des politiques climat, énergie, air, résulte d’abord des effets de synergie qu’entretient leur mise en œuvre. Ainsi, la réduction de la consommation primaire des énergies fossiles de 30% à l’horizon 2030 par rapport à 2012 contribuera-t-elle à l’atteinte des objectifs des trois politiques publiques. En effet, une moindre consommation primaire d’énergies fossiles contribuera à la sécurité d’approvisionnement et à réduire la dépendance aux importations de la France. Elle contribuera à diminuer les émissions de CO2 et donc l’atteinte de -40% des émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990, d’autant que comme le dispose la loi, l’objectif est modulé par énergie fossile en fonction du facteur d’émissions de gaz à effet de serre de chacune. De même, cela permettra de réduire les émissions de divers polluants et contribuera ainsi à la lutte contre la pollution atmosphérique.

L’objectif de réduction de la consommation finale d’énergie de 20% à l’horizon 2030 et de 50% à l’horizon 2050 par rapport à 2012 passera notamment par des réductions importantes au niveau du secteur des transports, un des principaux secteurs avec le bâtiment responsables des émissions de gaz à effet de serre et un des responsables de la pollution atmosphérique.

Un exemple de co-bénéfices en matière de transport routier concerne la croissance des véhicules électriques. L’électrification présente ainsi des co-bénéfices majeurs en termes de nuisances sonores et de pollution atmosphérique, particulièrement appréciables en zones urbaines.

Des effets croisés surmontés dans les dispositifs de politiques publiques

Si les trois politiques publiques entretiennent des effets de synergie, elles peuvent également si les instruments de politique publique sont mal calibrés faire apparaître des effets croisés.

Un premier exemple a trait au développement du bois énergie. Celui-ci en se substituant aux énergies fossiles contribue à des objectifs de politique énergétique comme l’amélioration de l’indépendance énergétique, de la balance commerciale, à l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, d’une part, il convient d’être attentif aux impacts en termes de stockage de carbone, donc de gestion forestière et d’usage de la ressource biomasse et, d’autre part, des impacts en termes de qualité de l’air avec des émissions de particules, nocives pour la santé.

Ce sont les raisons pour lesquelles le développement du bois énergie est encadré à la fois dans les principes et dans les dispositifs de politique publique. Ainsi, dans le cadre de la PPE, a été réaffirmé le principe de priorisation des ressources de la biomasse forestière : bois matériau, et au sein du bois énergie, les usages chaleur avant les usages électriques. En termes d’utilisation du bois énergie dans la chaleur, la priorité va aux chaufferies collectives dans l’industrie ou dans le tertiaire plus que dans le résidentiel individuel, en raison de meilleurs rendements et de dispositifs efficaces en termes de limitation des émissions de particules. De même, les modalités d’accès au crédit d’impôt de la transition énergétique (CITE) sont conditionnées à des critères de performances des équipements permettant une meilleure prise en compte des exigences environnementales.

Un autre exemple concerne l’isolation des bâtiments. Celle-ci constitue une meilleure protection des personnes vulnérables en été comme en hiver et une condition pour lutter contre la précarité énergétique. En revanche, l’isolation des bâtiments peut se traduire par une dégradation de la qualité de l'air intérieur si la ventilation est mal conçue ou défaillante. C’est la raison pour laquelle pour bénéficier du crédit d’impôt transition énergétique, les travaux doivent être réalisés par un professionnel RGE (Reconnu Garant de l’Environnement).

Cette exigence de cohérence entre les politiques publiques du climat, de l’air et de l’énergie se retrouve également par rapport aux politiques environnementales en général puisque les projets qui ressortent de ces politiques sont soumis à étude d’impact environnemental et les plans et programmes à évaluation environnementale stratégique.