Risques technologiques: la directive SEVESO et la loi Risques

Le Jeudi 29 juin 2017
Le texte européen le plus connu de l’encadrement des risques liés aux installations industrielles est sûrement la directive SEVESO. Adoptée initialement en 1982, elle a depuis été révisée deux fois, et la dernière version (SEVESO3) date du 4 juillet 2012. Par ailleurs, une réglementation nationale, la loi "Risques" prévoit notamment la mise en place d'un outil de maîtrise de l'urbanisation aux abords de certaines installations industrielles à haut risque : les plans de prévention des risques technologiques (PPRT).

Un risque technologique majeur est un événement accidentel se produisant sur un site industriel et entraînant des conséquences immédiates graves pour le personnel, les populations avoisinantes, les biens ou l’environnement. Les conséquences d’un accident dans l'industrie sont regroupées sous trois typologies d’effets :

  • les effets thermiques (continus et transitoires) ;
  • les effets de surpression ;
  • les effets toxiques.

La prévention des risques technologiques regroupe l'ensemble des dispositions à mettre en œuvre pour réduire la probabilité de survenue et les conséquences d'un accident. Elle repose sur quatre outils :

  • la maîtrise du risque à la source par l'exploitant ;
  • la maîtrise de l'urbanisation (éloigner les populations du danger) ;
  • l'organisation des moyens de secours ;
  • l'information du public.

L'étude de dangers est au cœur de la prévention des risques technologiques. Son exploitation permettra la mise en œuvre de l’ensemble des outils prévus par la législation.

Les effets des accidents industriels

Effet thermique
L’effet thermique est généré par le rayonnement thermique d’un incendie ou une explosion. Il est qualifié de continu pour des phénomènes de plus de deux minutes (feux de nappe, feux de solides et jets enflammés) et se traduit par un flux thermique exprimé en kW/m². Il est qualifié de transitoire quand il dure moins de deux minutes (boule de feu et feu de nuage) et se traduit par une dose thermique exprimée en [kW/m²]4/3.s. Une exposition des personnes peut conduire à des brûlures de la peau et des voies respiratoires.

Effet de surpression
L’effet de surpression est généré par le souffle d’une explosion. Il est principalement caractérisé par son intensité (exprimée en mbar). Les effets de la surpression sont principalement indirects, dus à la projection de débris des vitres ou à l’effondrement d’une partie de la structure dans les zones d’intensité les plus élevées. Dans ces mêmes zones, les effets peuvent également être directs et provoquer des lésions aux tympans et aux poumons.

Effet toxique
L’effet toxique est la conséquence du rejet accidentel de produit polluant sous forme de nuage gazeux, consécutif par exemple, à une rupture de tuyauterie, à la destruction de réservoir de stockage ou à un incendie. Il ne peut être qualifié indépendamment de la substance dispersée car les produits n’ont pas tous, à concentration égale, les mêmes effets sur l’être humain. Un nuage toxique rejeté dans l’atmosphère peut s’étendre et se déplacer sous l’effet des conditions météorologiques. Il aura un effet sur l’individu s’il atteint la zone ou l’environnement où il se trouve. Le nuage pénètre dans les bâtiments sous l’effet notamment du vent et de l’action de la ventilation, par toutes les ouvertures et les défauts d’étanchéité des constructions. Ses effets sur l’être humain dépendant de la toxicité des produits émis, de leur concentration dans l’air, et de la durée pendant laquelle la personne y est exposée.

La loi « Risques »

Dans la matinée du 21 septembre 2001, l’explosion de nitrate d'ammonium sur le site AZF à Toulouse, entraînait la mort de 31 personnes, faisait environ 2 500 blessés et de lourds dégâts matériels.
Cette catastrophe a conduit à l’élaboration de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Cette loi s’inscrit dans le cadre d’un plan d’actions global, comprenant un volet risques technologiques et un volet risques naturels.
Le plan d’action global comporte plusieurs priorités :

  • un renforcement des effectifs des inspecteurs des installations classées ;

L’inspection des installations classées est principalement située dans les DREAL (Directions Régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement), les DEAL (Directions de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement) en Outre-mer, la DRIEE (Direction Régionale et Interdépartementale de l'Environnement et de l'Energie) en Ile-de-France et les DD(CS)PP (Directions Départementales de la Cohésion Sociale et de la Protection des Populations).
Une cellule d’appui aux situations d’urgence (CASU) a été créée à l’INERIS (Institut national de l’environnement industriel et des Risques) afin de permettre de mobiliser des experts techniques en cas d’incident ou d’accident.

  • un renforcement de la réglementation ;

Le gouvernement a fait évoluer de façon importante la réglementation relative aux sites à risques, qu’il s’agisse des réglementations sectorielles (silos, sites pyrotechniques, stations-service, stockages d’engrais….) ou des réglementations transverses (protection contre la foudre, les séismes…).

  • une nouvelle méthodologie et un nouveau périmètre pour les études de danger des sites industriels ;

La loi a considérablement rénové les méthodologies d’élaboration des études de dangers dans les sites industriels, dans un but de renforcement des exigences et d’homogénéisation des situations.
Plus de 2 000 études de dangers ont été ainsi remises à jour et approfondies, notamment depuis la parution des textes réglementaires de l’automne 2005. Un important travail sur la réduction des risques à la source a été mené en amont de la démarche d’élaboration des PPRT au travers de l’examen des études de dangers. Ce travail, aujourd’hui terminé pour la quasi -totalité des sites, a conduit les industriels à devoir investir 200 à 300 millions d’euros par an dans de nouvelles mesures de réduction des risques durant les années qui ont suivi la parution des textes. Ces mesures ont permis de réduire les zones exposées à aléa de manière significative.

  • une meilleure information et association des riverains et salariés ;

Les structures de concertation et d’information ont été profondément rénovées. Ainsi, des commissions de suivi de site (CSS, ex-CLIC), impliquant les riverains et associations, ont été créées par la loi autour de tous les sites Seveso seuil haut.
La loi a également créé une obligation d’information de l’acheteur ou du locataire de tout bien immobilier (bâti et non bâti) situé dans une zone de plan de prévention des risques (naturels ou technologiques), concernant notamment l’existence d’une obligation de travaux.
Elle a en outre renforcé les dispositions relatives à l’information, l’implication et la sécurité des salariés via le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

  • la remise à plat de l’urbanisme existant autour des sites à haut risque : les PPRT et la maîtrise des risques autour des infrastructures de transport de marchandises dangereuses ;

La loi de 2003 a introduit l’obligation, pour les gestionnaires d’infrastructures de transport (gares de triage, parkings de stationnement routier, ports maritimes et fluviaux) accueillant une grande quantité de marchandises dangereuses, de réaliser des études de dangers.
Après plusieurs années d’études préliminaires, l’arrêté du 15 juin 2012 a dressé la liste définitive des ouvrages d’infrastructures de transport soumis à étude de dangers (22 aires de stationnement routier, 4 gares de triage ferroviaires, 4 ports intérieurs, 21 ports maritimes et 1 plate-forme multimodale, soit 52 infrastructures représentant 74 études). Toutes ces études de dangers ont été remises à ce jour.
Au vu des études de dangers, les préfets réalisent un porter à connaissance des dangers auprès des collectivités, et arrêtent des prescriptions d’aménagement et d’exploitation des ouvrages d’infrastructure.

  • la mise en place d’un dispositif de collecte pour les assurances catastrophes technologiques ;

En application de la loi, un dispositif assurantiel permettant une indemnisation rapide et complète des dommages aux habitations et aux véhicules des particuliers en cas de catastrophe technologique a été mis en place, ainsi qu’un fonds d’indemnisation des victimes de catastrophes technologiques, de façon assez similaire à ce qui existe pour les catastrophes naturelles.

  • enfin, l’enrichissement de la base de données ARIA sur le recensement des accidents industriels. 

La base ARIA a été développée par le ministère chargé de l’écologie afin de recenser les incidents et accidents industriels. 40 000 événements en France et dans le monde y sont détaillés. Un argus des accidents technologiques, des synthèses sectorielles et des analyses du retour d’expérience sont par ailleurs publiés.

    La directive Seveso 3

    La directive Seveso et ses origines

    L’émotion suscitée par le rejet accidentel de dioxine en 1976 sur la commune de Seveso en Italie, a incité les États européens à se doter, à travers la mise en œuvre de la directive « Seveso », d’une politique commune en matière de prévention des risques industriels majeurs.
    Elle distingue deux types d’établissements, selon la quantité totale de matières dangereuses sur site :

    les établissements Seveso seuil haut ;

    les établissements Seveso seuil bas.

    Répartition des sites SEVESO au 31/12/15

    Les mesures de sécurité et les procédures prévues par la directive varient selon le type d’établissements (seuil haut ou seuil bas), afin de considérer une certaine proportionnalité.

    La bonne mise en application de la directive est l’une des priorités importantes de l’inspection des installations classées, sous l’autorité des préfets.Une nouvelle version de la directive Seveso a reçu un accord institutionnel européen en mars 2012 et est entrée en vigueur en juin 2015. La directive 2012/18/UE du 4 juillet 2012 dite directive SEVESO 3 relative aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, a ainsi été adoptée et publiée le 24 juillet 2012 au journal officiel de l’union européenne. Elle est entrée en vigueur le 1er juin 2015. Depuis cette date, de nouvelles exigences sont applicables aux établissements afin de prévenir et de mieux gérer les accidents majeurs impliquant des produits chimiques dangereux.

    La directive Seveso 3 adapte en profondeur le champ d’application couvert par la législation communautaire au nouveau règlement CLP (règlement sur la classification, l’étiquetage et l’empaquetage des substances et des mélanges).
    Cette révision a en effet pour objectif premier d’aligner la liste des substances concernées par la directive sur le nouveau système de classification des substances dangereuses du règlement CLP, et remplace le système précédent depuis le 1er juin 2015. Ce règlement établit de nouvelles méthodes de classification des substances et il crée de nouvelles dénominations de dangers.
    Au-delà de la simple adaptation réglementaire, cette révision a été l’occasion de mettre à jour les différentes mesures déjà prévues par le texte actuel, dont l’efficacité est unanimement reconnue.
    D’autre part, la directive Seveso 3 renforce encore les dispositions relatives à l’accès du public aux informations en matière de sécurité, sa participation au processus décisionnel et l’accès à la justice.
    Le but est ainsi d’aligner la directive sur les exigences de la convention d’Aarhus. Les citoyens ont ainsi un accès direct, via Internet, aux informations relatives aux installations Seveso situées à proximité de leur domicile, aux programmes de prévention des accidents et aux mesures d’urgence pour mieux réagir en cas de nécessité.
    Ils pourront exercer une action en justice s’ils estiment que leurs droits n’ont pas été pris en compte lors de l’installation d’un nouveau site Seveso à proximité de leur domicile.
    La nouvelle directive comprend également des dispositions visant à améliorer la façon dont l’information est collectée, gérée, mise à disposition et partagée.
    En outre, la directive maintient le principe d’une proportionnalité des obligations entre établissements seuil haut et seuil bas. Certaines nouveautés sont cependant à noter, telles que le renforcement de la politique de prévention des accidents majeurs, qui doit garantir un niveau de protection accru dans tous les établissements, ainsi que de nouvelles obligations d’information à destination des populations en cas d’accidents majeurs.
    Par ailleurs, des plans d’inspection devront être établis par les autorités compétentes.
    Enfin, l’une des nouveautés de la directive réside dans l’instauration d’un système de dérogations au niveau européen permettant de tenir compte des incertitudes liées à l’alignement avec le règlement CLP et des évolutions technologiques futures.
    Si cette nouvelle directive conserve bien les principes fondateurs qui ont permis, au fil des années, de mettre en œuvre une politique efficace et proportionnée de prévention des accidents majeurs, elle n’en aura pas moins un impact sur le système existant, son champ d’application étant profondément rénové, et de nouvelles obligations étant prévues.
    La transposition de ces nouvelles dispositions dans la réglementation française a conduit à des modifications de la nomenclature des installations classées, qui a été adaptée à cette nouvelle architecture.

    Vidéo de présentation de la directive Seveso 3. (à venir)

    Recensement des établissements Seveso

    Dans le cadre de la transposition de la directive dite "Seveso 3", la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) a développé une application, optimisée pour le navigateur Firefox, accessible à tout public, qui permet aux industriels :

    • de déterminer le statut Seveso de leur établissement,
    • de se recenser auprès de l’administration si leur établissement est de statut Seveso.

    Le recensement des établissements Seveso s’effectue tous les 4 ans. Le prochain recensement aura lieu en 2019.

    Pour aider les exploitants de sites Seveso devant se recenser à créer un compte sur le portail d’authentification Cerbère, des guides sont à disposition

    Les plans de prévention des risques technologiques

    Outils de maîtrise de l’urbanisation créés par la loi «Risques » du 30 juillet 2003, les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) participent à la politique de maîtrise des risques sur les territoires accueillant des sites industriels à haut risque, sites correspondant au régime « Seveso seuil haut ».
    Leur objectif est de résoudre les situations difficiles en matière d’urbanisme héritées du passé et mieux encadrer l’urbanisation future. Les dispositions législatives et réglementaires encadrant l’élaboration et la mise en œuvre des PPRT sont définies aux articles L.515-15 à L.515-26 et R.515-39 à R.515-50 du code de l’environnement.

    Le contenu d'un PPRT

    Les PPRT constituent la mesure phare de la loi du 30 juillet 2003. Ils concernent tous les établissements relevant du statut seuil haut, s’apparentant aux sites Seveso seuil haut au sens de la directive européenne Seveso. Ils visent à améliorer la coexistence des sites industriels à hauts risques existants avec leurs riverains, en améliorant la protection de ces derniers tout en pérennisant les premiers.
    Après une phase de réduction des risques à la source, le PPRT est prescrit sur un périmètre d’étude issu de l’étude de dangers du site. Après instruction technique, concertation et enquête publique, le PPRT est approuvé. Il peut prévoir plusieurs types de mesures :

    • des mesures foncières sur l’urbanisation existante la plus exposée (expropriations, droit de délaissement) ;
    • des mesures supplémentaires de réduction du risque à la source sur les sites industriels (modification de procédé, déplacement d’unité…), si elles sont moins coûteuses que les mesures foncières qu’elles permettent d’éviter ;
    • des travaux de renforcement à mener sur les logements voisins existants vis à vis des effets (lien vers les effets) en cas d’accidents technologiques ;
    • des restrictions sur l’urbanisme futur (restrictions d’usage, règles de construction renforcées…).
    Exemple de cartographie relative à un PPRT 

    Sur cette image, les zones rouge foncé indiquent les zones très exposées dans lesquelles des expropriations pourront être mises en place. Dans les zones rouge clair, un peu moins exposées, des mesures de délaissement peuvent être mises en place.Dans les zones aux couleurs bleues, les logements existants devront faire l’objet de renforcements tandis que les nouvelles constructions seront régulées, notamment par des normes de construction résistantes aux accidents.

    Le guide d’élaboration des PPRT donne les outils méthodologiques d’élaboration des plans, de l’examen des études de dangers à la définition de la stratégie du plan, combinant réglementation de l’urbanisme, de la construction et des usages, mesures foncières et actions de réduction des risques à la source.

    Les chiffres associés aux PPRT (fin 2016)

    • 394 PPRT à élaborer dont environ 90 % sont approuvés ;
    • 825 communes concernées ;
    • environ 1000 biens (logements et activités) fortement exposés et potentiellement concernés par des mesures foncières (expropriation ou délaissement) ;
    • 20 000 à 30 000 logements concernés par des prescriptions de travaux.

     

    L'élaboration du PPRT: le rôle des différents acteurs

    L’État, représenté par le préfet, est en charge de l’élaboration du PPRT. Il met en œuvre les procédures et conduit l’association et la concertation après en avoir défini les modalités. Sous l’autorité du préfet, les services de l’inspection des installations classées (DREAL) et le service de l’équipement (DDT) sont les principaux services de l’État impliqués dans l’élaboration du PPRT.

    L’élaboration des PPRT se fait en associant a minima :

    • la ou les communes sur le territoire desquelles le plan doit s’appliquer ;

    • le ou les Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) compétents ; en matière d’urbanisme et dont le périmètre d’intervention est couvert en tout ou partie par le plan ;

    • les exploitants des installations à l’origine du risque ;

    • la commission de suivi de site (CSS) créée en application de l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement. 

    Les collectivités locales doivent prendre en compte les risques dans les projets de développement et les règles d’occupation du sol. Elles doivent réaliser leur plan communal de sauvegarde en fonction de la connaissance du risque sur leur territoire.
    Les exploitants des sites industriels concernés doivent respecter la réglementation en matière de maîtrise des risques à la source, communiquer sur les phénomènes dangereux que leurs installations sont susceptibles de générer et rechercher de nouveaux moyens pour sécuriser encore davantage leurs installations.
    La CSS a pour mission de créer un cadre d’échange et d’information entre ses différents représentants. La CSS n’est pas l’instance de concertation du PPRT. C’est une structure pérenne et indépendante du PPRT. La CSS est un des organismes associés à l’élaboration des PPRT défini par la loi et doit par conséquent désigner un représentant pour chaque réunion d’association.
    Les acteurs locaux, publics ou privés, et les riverains ont la responsabilité de se tenir informés des risques auxquels ils sont exposés et de ne pas les aggraver dans les projets et démarches qui relèvent de leur initiative.

    Le financement des mesures du PPRT

    Les mesures foncières et supplémentaires font l’objet d’un financement tripartite conclu entre l’État, les collectivités locales et les exploitants des installations à l’origine du risque. Pour les mesures foncières, à défaut d’accord sur la répartition du financement entre ces acteurs, la loi prévoit que la répartition s’établit à raison d’un tiers chacun.
    En ce qui concerne le financement des travaux prescrits aux logements existants, le dispositif a été modifié plusieurs fois depuis sa création en 2003. Ainsi actuellement, ce financement est assuré par un crédit d’impôts dont le taux est de 40 % du montant des travaux, avec un plafond de 20 000 euros. De plus, depuis la loi du 16 juillet 2013, il est également prévu une contribution des industriels et des collectivités locales au financement de ces travaux à hauteur de 25 % chacun en complément du crédit d’impôts. Ceci permet de porter à 90 % l’aide apportée aux particuliers pour la réalisation des travaux de mise en sécurité de leur logement.

    Mise en œuvre

    Le 31 mars 2016, le ministère chargé de l'environnement a signé une instruction à destination des préfets de région et de département afin de leur rappeler l’importance d’achever la phase d’élaboration des PPRT rapidement et surtout d’accélérer la phase de mise en œuvre opérationnelle des PPRT. Pour cela, cette instruction précise les modalités de pilotage, par les préfets de département, de la phase de mise en œuvre et détaille l’ensemble des outils à disposition des services déconcentrés pour mener à bien cette action en collaboration avec les collectivités, en particulier en ce qui concerne l’accompagnement des riverains dans la réalisation des travaux de renforcement de leur logement.
    Au cours des dernières années, un travail important a été mené en lien avec l’Agence nationale de l'habitat (Anah), pour définir les modalités d’intégration d’une composante risque technologique dans des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) ou dans des programmes d’intérêts généraux (PIG) envisagés ou en cours. Ce travail a permis d’aboutir à une note de l’Anah du 23 décembre 2015. L’objectif est d’accompagner les riverains dans les différentes étapes nécessaires à la réalisation des travaux (information, réalisation des diagnostics des bâtiments pour définir les travaux à réaliser, demande de devis auprès des artisans, montage des dossiers de financement, suivi des travaux et constat d’achèvement). L’organisation retenue avec l’Anah permet ainsi une approche globale des différentes problématiques d’un logement au bénéfice des propriétaires.
    D’un point de vue technique, un guide sur la réalisation des diagnostics des logements (cliquer ici pour consulter le guide et son annexe) ainsi qu’un référentiel travaux (cliquer ici pour consulter le référentiel) à destination des artisans ont été élaborés. La diffusion de cette documentation technique est complété par des journées de formation et de sensibilisation. Enfin un support technique a été mis en place pour répondre aux questions des professionnels.
    Au vu des difficultés persistantes d’application des PPRT pour les activités existantes riveraines des sites à risque, une ordonnance a été signée le 22 octobre 2015 afin de :

    •  permettre aux entreprises situées dans des secteurs de mesures foncières de mettre en œuvre des mesures alternatives aux mesures d’expropriation et de délaissement en bénéficiant du financement tripartite ;
    •  d’assouplir les obligations de travaux de renforcement des locaux des entreprises riveraines dans les zones de prescription, pour rendre possible lorsque cela est pertinent la mise en œuvre de mesures organisationnelles notamment. Ainsi, désormais, les travaux ne sont plus obligatoires que sur les logements.

    L’ensemble de ces mesures permet de disposer d’un dispositif améliorant notablement la compatibilité des PPRT avec les activités économiques, tout en garantissant la mise en œuvre de mesures de protection des riverains et des salariés.
    Pour accompagner les activités riveraines dans la mise en œuvre des mesures de protection, un document appelé Résiguide est en cours d’élaboration en partenariat avec l'Association nationale des collectivités pour la maîtrise des risques (AMARIS) et l’INERIS  qui présentera notamment les solutions en matière de mesures organisationnelles et/ou techniques pouvant être mises en œuvre afin d’assurer la sécurité des personnes présentes au sein de l’activité économique riveraine, vis-à-vis de l’agression technologique externe.

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