Prévention des inondations

Le Jeudi 13 février 2020
Des outils adaptés de prévention ont progressivement été élaborés puis mobilisés par l’Etat afin de baisser la vulnérabilité des territoires et préserver des vies.

La stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI)

Une stratégie nationale

La France est particulièrement exposée aux risques naturels d’inondation (Pour en savoir plus, voir la partie sur les généralités).

Face à ce constat, et sous l’impulsion de la directive inondation, la France a mobilisé d’importants moyens humains, techniques et financiers pour renforcer sa politique de gestion des différents risques d’inondation qu’il s’agisse de submersion marine, de débordement de cours d’eau (fluvial comme torrentiel), de remontée de nappe, de ruissellement urbain ou agricole.

Ainsi pour la première fois, la France s’est doté d’une stratégie qui impose une approche proactive en matière de prévention des inondations sur l’ensemble des territoires à risques : l’ambition de cette politique est de porter une attention particulière aux secteurs les plus exposés, les territoires à risque important d’inondation (TRI), mais également aux secteurs épargnés par les inondations ces dernières décennies.

Au-delà de l’implication de tous les territoires, et à travers cette stratégie, le gouvernement rappelle que chacun a un rôle à jouer face au risque inondations : citoyens, entreprises, collectivités, État doivent adapter leur comportement. Pour mieux se protéger, il est indispensable d’y participer et de mieux connaître les risques auxquels chacun est exposé.

Issue d’une consultation nationale auprès du grand public, la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation vise à assurer la cohérence des actions menées sur le territoire. Elle a été arrêtée par les ministres de l’Environnement, de l’Intérieur, de l’Agriculture et du Logement le 7 octobre 2014.

L’élaboration collective et concertée de cette stratégie nationale de gestion des risques d’inondation, au sein de la Commission mixte inondation (CMI), a conduit à un texte partagé par l’État et les parties prenantes.

Cette stratégie poursuit 3 objectifs prioritaires :

  • augmenter la sécurité des populations exposées
  • stabiliser à court terme, et réduire à moyen terme, le coût des dommages liés à l’inondation
  • raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés

La SNGRI répond ainsi à une attente forte de tous les partenaires, notamment des collectivités territoriales, d’un cadre partagé orientant la politique nationale de gestion des risques d’inondation.

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Le plan d’actions de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI)

Suite à l’adoption de la SNGRI, dans le cadre de la Commission Mixte Inondation (CMI), différents travaux ont été lancés.

Le groupe de travail "Référentiel de vulnérabilité" a permis d'aboutir à la publication d'un "Référentiel national de vulnérabilité aux inondations", à destination des porteurs de stratégies locales, de programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI), et plus généralement de tous les acteurs de la prévention des risques d'inondation. Il constitue un cadre de référence opérationnel, souple et modulable, en vue d'aider à la réalisation d'un diagnostic de vulnérabilité sur un territoire. Pour ce faire, il propose une méthode d'évaluation de la vulnérabilité, selon les trois objectifs de la SNGRI, basée sur des indicateurs permettant de quantifier les sources de vulnérabilité d'un territoire, et les modalités de construction d'un plan d'actions opérationnel. Il s'appuie notamment sur les expérimentations menées sur les territoires de Gennevilliers et Vichy.

Le groupe de travail « Activité agricole et espaces naturels » a produit un guide multi-partenarial, à destination des acteurs du territoire, intitulé "Prise en compte de l'activité agricole et des espaces naturels dans le cadre de la gestion des risques d'inondation" - Volet activité agricole. Il résulte de la volonté d'améliorer la prise en compte de l'activité agricole dans les politiques de prévention des risques d'inondation à l'aide, notamment, d'une meilleure concertation avec l'ensemble des acteurs du monde agricole en favorisant la solidarité amont-aval. Pour ce faire, il identifie les dispositifs existants ou à créer pour évaluer et mieux prendre en compte les impacts des transferts d’exposition aux inondations sur l’activité agricole.

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Le PPRi : prévention et urbanisation

La maîtrise de l’urbanisation est un levier important de la prévention des inondations. Parmi les outils, les plans de prévention des risques naturels (PPRn), ont valeur de servitude d’utilité publique et sont annexés aux plans d’urbanisme (PLU). Ils sont prescrits et élaborés par l’État en association avec les communes et en concertation avec les populations.

Pour en savoir plus, consulter la rubrique sur les PPRn dans la page consacrée à la prévention des risques naturels

Les objectifs principaux d’un PPRn - communément appelé PPRi pour ce qui concerne les inondations – sont :

  • le contrôle du développement en zone inondable sur la base d’une crue de référence afin de ne pas augmenter la population et les biens exposés, de réduire la vulnérabilité pour l’existant, de ne pas aggraver les risques, ou d’en provoquer de nouveaux.
  • la préservation des champs d’expansion des crues et des zones non urbanisées

Ainsi le PPRi cartographie les zones exposées aux risques et les réglemente selon l’aléa et l’occupation du sol. Pour certains secteurs, des dispositions constructives doivent être respectées (ex : cote de plancher à respecter au-dessus du niveau des plus hautes eaux), ou des dispositions d’urbanisme (ex : inconstructibilité) ou encore des dispositions d’usage (ex : amarrage des citernes ou le stockage des flottants).

Comme le prévoit le VII de l’article L. 562-1 du Code de l’environnement, des modalités spécifiques ont été appliquées aux aléas débordement de cours d’eau et submersion marine. Le décret en Conseil d’État n°2019-715 du 5 juillet 2019 dit décret PPRi et codifié via les articles R. 562-11-1 et suivants du Code de l’environnement définit les modalités d’application de ces aléas et précise les règles générales d’interdiction et d’encadrement des constructions. Il est accompagné d’un arrêté. Une note d’accompagnement présente le contenu du décret PPRi.

Les outils de la directive inondation

La gestion des risques d’inondation s’inscrit dans le cadre de la directive européenne 2007/60/CE, dite « directive inondation ». Celle-ci a été transposée en droit français en 2010 et 2011. Elle est codifiée aux articles L. 566-1 à L. 566-12 et R. 566-1 à R. 566-18 du code de l’environnement. L’objectif de cette directive est de fournir un cadre aux États membres pour réduire les conséquences négatives des inondations sur la santé humaine, l’activité économique, l’environnement et le patrimoine culturel.

Mise en œuvre de la directive inondation

Au niveau de chaque district hydrographique (14 en France incluant les départements d’outre-mer), la directive inondation se déroule en 3 étapes successives, renouvelables par cycle de 6 ans :

Les districts hydrographiques français
Crédits : portail www.ades.eaufrance.fr
  • Evaluation préliminaire des risques (EPRI), conduisant au recensement d’évènements historiques marquants et à la production d’indicateurs caractérisant les enjeux à l’échelle du bassin, notamment sur la population et les emplois exposés. L’EPRI conduit au choix des territoires à risques importants d’inondation (TRI)
  • Cartographie des surfaces inondables et des risques d’inondation sur les TRI
  • Plans de gestion des risques d’inondation (PGRI), en déclinaison de la stratégie nationale, sur la base de l’EPRI et des cartographies effectuées sur les TRI. Ces PGRI sont détaillés au niveau local sur chaque TRI par une stratégie locale de gestion des risques d’inondation (SLGRI). Les PGRI du premier cycle (2011-2016) ont été arrêtés par les préfets coordonnateurs de bassin en décembre 2015. La grande majorité des stratégies locales a déjà été élaborée.

Le deuxième cycle (2017-2022) s’inscrit dans la continuité du premier cycle et vise à sa consolidation. Il se déroule selon le même calendrier et en parallèle de la révision des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) issus de la Directive Cadre sur l'Eau (DCE).

L’évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI)

L’évaluation préliminaire des risques d’inondation apporte une vision homogène des risques à l’échelle de chaque grand bassin (district hydrographique), et permet d’identifier les territoires pour lesquels l’effort public sera porté en priorité pour réduire les conséquences négatives des inondations.

Sur la base des EPRI réalisées pour les quatorze districts, une EPRI nationale a été réalisée pour le premier cycle sous maîtrise d’ouvrage de l’État, pour mettre en évidence les événements d’impact national voire européen. Elle n’a pas été révisée en 2018.

L’EPRI fait l’état des lieux de l’exposition des enjeux (santé humaine, activité économique, patrimoine culturel, environnement) aux risques d’inondation sur chaque grand district hydrographique.
Elle renseigne sur les inondations du passé et sur le risque actuel :

  • L’impact des inondations historiques au travers de quelques évènements représentatifs
  • L’exposition actuelle des enjeux aux événements majeurs : pour ce faire, les enjeux (population, emplois, bâti...) présents dans une enveloppe approchée des évènements extrêmes sont comptabilisés et représentés sur des cartes.

Cette base technique permet un partage de l’information disponible, avec les parties prenantes, utile pour l’identification des territoires à risque important d’inondation (TRI).

Compte-tenu de son contenu et de son échelle d’élaboration, l’EPRI n’a pas vocation à être un élément constitutif du porter à connaissance de l’État, mais plutôt un document préparatoire dont l’objectif premier est de permettre de fixer des priorités et des objectifs partagés par tous. Elle est publique, et donne à chacun une vision d’ensemble des conséquences négatives des inondations à l’échelle du district.

Les principaux résultats de l'EPRI nationale

Les territoires à risque important d’inondation (TRI)

Sur la base de l’évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI) nationale et des EPRI de chaque district hydrographique et de leurs addendum, 124 territoires à risque d’inondation important (TRI) ont été arrêtés sur l’ensemble du territoire national.

Ces territoires à risque d’inondation important font l’objet d’un diagnostic approfondi du risque. Une cartographie des risques est ainsi réalisée sur chaque TRI et arrêté par le préfet coordonnateur de bassin. Cette cartographie constitue une étape majeure dans la connaissance des spécificités du territoire, des aléas auxquels il peut être soumis et dans la localisation des enjeux en rapport avec ces événements. Le but est de mieux connaître la vulnérabilité du territoire pour savoir quels sont les outils de gestion à privilégier. Cette cartographie donne un premier accès à l’analyse des vulnérabilités et du fonctionnement socio-économique de la zone : exposition des établissements sensibles (hôpitaux, écoles, entreprises Seveso), emplacements stratégiques des réseaux routiers, sensibilité des réseaux d’énergie, d’eau potable ou d’assainissement...

Une fois le territoire à risque d’inondation important identifié et analysé au regard des risques d’inondation, l’étape suivante consiste à mettre en place une gestion ciblée des risques auxquels il est soumis pour anticiper et réduire l’impact des crises. Abritant une grande densité de population urbaine, les TRI font en effet l’objet d’une attention particulière des pouvoirs publics pour y réduire le coût des dommages consécutifs aux inondations. Ainsi, aux côtés de l’État, les collectivités locales assurent une gestion de ces risques, sur un périmètre géographique pertinent, par une stratégie locale pour répondre aux ambitions de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI) déclinée ensuite par un programme d’actions opérationnel, le PAPI (programme d’actions de prévention des inondations).

Télécharger la carte des territoires à risque important d'inondation

Les plans de gestion des risques d’inondation (PGRI)

Le plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) est au cœur de la mise en œuvre de la directive inondation. Cet outil stratégique définit à l’échelle de chaque grand bassin (district hydrographique) les priorités en matière de gestion des risques d’inondation.

La France métropolitaine est divisée en grandes zones géographiques appelées districts hydrographiques ou grands bassins, chaque département d’outre-mer (DOM) constitue à lui seul un district. Dans le cadre de la directive inondations et en déclinaison de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI) un plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) a été élaboré sur chaque district sous l’autorité du préfet coordinateur de bassin en lien avec les parties prenantes.

Le PGRI définit les objectifs de la politique de gestion des inondations à l’échelle du bassin et fixe les dispositions permettant d’atteindre ces objectifs. Certains PGRI définissent également des objectifs et des dispositions spécifiques pour chaque territoire à risque important d’inondation (TRI) du district.

Ce plan traite de l’ensemble des aspects de la gestion des inondations :

  • la prévention des inondations au regard de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ;
  • la surveillance, la prévision et l’information sur les phénomènes d’inondation ;
  • la réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d’inondation, notamment des mesures pour le développement d’un mode durable d’occupation du sol et la maîtrise de l’urbanisation ;
  • l’information préventive, l’éducation, la résilience et la conscience du risque.

Il vise ainsi à intégrer la prise en compte et la gestion du risque d’inondation dans toutes les politiques du territoire.

Troisième étape dans la mise en œuvre de chaque cycle de la directive inondation, les 13 PGRI français du premier cycle ont été approuvés et publiés au Journal officiel n°0296 du 22 décembre 2015.

Les plans de gestion des risques d’inondation entrés en vigueur au lendemain de leur publication seront mis à jour tous les six ans dans un cycle d’amélioration continue voulu par la directive inondations. Ainsi, la prochaine mise à jour aura lieu d’ici le 22 décembre 2021.

Ces plans de gestion sont ensuite déclinés, sur chaque TRI, par une stratégie locale qui définit plus précisément les objectifs et dispositions que se fixent les parties prenantes en matière de gestion des inondations pour assurer le développement durable de leur territoire.

La Gemapi

Au niveau territorial, depuis le 1er janvier 2018, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP) exercent la compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations).

Pour en savoir plus, consulter la page consacrée à la Gemapi

Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI)

La démarche PAPI

Les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) ont été lancés en 2002. Un cahier des charges a été publié en 2011 dans le but notamment de préparer la mise en œuvre de la directive inondation, il a été actualisé en 2017 à l’occasion de la publication du rapport d'expertise sur les raisons de la gravité des inondations en mai-juin 2016.

Les PAPI ont pour objet de promouvoir une gestion intégrée des risques d’inondation en vue de réduire leurs conséquences dommageables sur la santé humaine, les biens, les activités économiques et l’environnement. Les PAPI sont portés par les collectivités territoriales ou leurs groupements. Outil de contractualisation entre l’État et les collectivités, le dispositif PAPI permet la mise en œuvre d’une politique globale, pensée à l’échelle du bassin de risque.

Le PAPI repose sur un diagnostic territorial permettant de caractériser la vulnérabilité du territoire aux inondations. La collectivité détermine ensuite une stratégie qui fixe les objectifs de réduction de la vulnérabilité de son territoire. Le programme d’action du PAPI est alors conçu pour atteindre ces objectifs.

L’intégration de la démarche PAPI avec les autres politiques, en particulier de préservation de l’environnement et d’aménagement du territoire, constitue un axe privilégié d’intervention qui a été trop souvent négligé dans le passé.

Une évaluation socio-économique des projets PAPI est demandée par le cahier des charges, analyse coût-bénéfice ou analyse multi-critères selon le cas.

Pour en savoir plus, consulter la page sur l'évaluation économique des projets gestion des risques naturels

Les projets candidats à la labellisation PAPI d’un montant total supérieur à 3M€ sont examinés par un comité partenarial au niveau national (la commission mixte inondation – CMI) ou au niveau des bassins hydrographiques pour les projets de moins de 3 M€, regroupant entre autres des représentants de l’État et des collectivités locales.

Fin 2019, 174 programmes d'action de prévention des inondations (PAPI) ont été labellisés, par la CMI ou par une instance locale. Ils représentent un montant total d’opérations de 1 951 M€ dont 746 M€ d’aide de l’Etat, au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) (aussi appelé fonds Barnier).

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Un dispositif dérogatoire : les petits systèmes d'endiguement

Conformément au point IV de l’instruction du Gouvernement du 29 juin 2017, les travaux sur systèmes d’endiguement, sans augmentation du niveau de protection d’origine, dont le montant est inférieur à 2 M€ HT, (dénommés "petits systèmes d’endiguement (PSE)") peuvent faire l’objet d’une subvention au titre du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), sur la base d’une analyse conduite par la DREAL et d’une validation de la Direction générale de la prévention des risques (DGPR / SRNH). Il s'agit d'une exception au principe selon lequel les travaux de prévention et de protection contre les risques d'inondation sont à insérer dans le cadre d'un programme d'action de prévention des inondations (PAPI).

Le rapport d’analyse ci-dessous doit être renseigné par la DREAL sur la base des informations communiquées par la collectivité maître d’ouvrage. Le rapport d’analyse doit être joint à la fiche de demande de délégation de crédits FPRNM, selon le calendrier défini annuellement par la DGPR. Le cas échéant, la délégation des crédits afférents via les arrêtés de délégation de crédits FPRNM vaut validation par la DGPR.

La commission mixte inondation (CMI)

La commission mixte inondation (CMI) émane du conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) et du comité national de l’eau (CNE) (circulaire du 5 juillet 2011). Elle est un lieu de dialogue et d’échange entre les différents acteurs concernés par la prévention des inondations et les liens avec la gestion de l’eau, l’urbanisme et l’aménagement du territoire). Elle émet un avis consultatif sur :

  • la labellisation des programmes d’action de prévention des inondations (PAPI) dont le montant est supérieur à 3 M€.
  • la définition des grandes orientations de la politique de gestion des inondations en France, en cohérence avec la mise en œuvre de la directive inondation
  • la mise en œuvre des différentes composantes de cette politique dans une démarche concertée
  • l’évaluation et le suivi de cette politique, en particulier de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI)

La commission mixte inondation est composée de cinq collèges, de 10 de membres chacun :

  • représentants du conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM)
  • représentants du comité national de l’eau (CNE)
  • représentants de l’État
  • représentants des collectivités territoriales
  • représentants de la société civile et des experts de la prévention

Les travaux de la CMI sont animés par ses deux co-présidents, issus respectivement du COPRNM et du CNE. La CMI se réunit en moyenne 5 fois par an.

Dans chaque bassin hydrographique, une gouvernance adaptée a été mise en place pour être le relais de la commission mixte inondation. Ces instances locales sont notamment chargées de la labellisation des projets de PAPI d’un montant inférieur à 3 M€ et d’émettre un avis sur les projets de PAPI présentés en CMI.

La labellisation des PAPI en CMI

La commission mixte inondation a notamment pour mission d’examiner les dossiers candidats à la labellisation « PAPI », au regard des exigences du cahier des charges national et des objectifs de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation. Après avoir entendu le rapporteur de l’Etat et, le cas échéant, le maître d’ouvrage, la commission rend un avis circonstancié concernant l’attribution ou non du label. Cette labellisation permet aux collectivités territoriales de bénéficier de subventions du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) et de crédits budgétaire du Programme 181 « Prévention des risques » pour ce qui concerne l’animation.

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